2018年城鄉(xiāng)規(guī)劃師《管理法規(guī)》復(fù)習(xí)點(diǎn):我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)歷程

我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)歷程

1949年10月1日，中華人民共和國(guó)定制成立，標(biāo)志著社會(huì)主義新制度的誕生，揭開了我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、管理史上新的一項(xiàng)。60年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變革，經(jīng)過了國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期(1949-1952年)，第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期(1953—1957年)、“大躍進(jìn)”和調(diào)整時(shí)期(1958—1965年)、“文化大革命”時(shí)期(1966—1976年)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期(1977—2008年)，新中國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)在創(chuàng)立、壯大、遭受挫折、恢復(fù)和迅速發(fā)展的曲折過程中，不斷經(jīng)受考驗(yàn)和走向成熟。經(jīng)過風(fēng)風(fēng)雨雨和實(shí)踐的反復(fù)檢驗(yàn)，證明了城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)的重要性和必要性。與此同時(shí)，隨著我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，由人治向法治社會(huì)的轉(zhuǎn)變，改革開放的不斷深化和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的客觀需要，城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)走過了一個(gè)不斷前進(jìn)和明顯進(jìn)步的歷程。

一、國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期

國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期是新中國(guó)城市規(guī)劃事業(yè)由創(chuàng)立到壯大的八年，是我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)第一個(gè)重要發(fā)展時(shí)期。

新中國(guó)成立之初，百業(yè)待興，為適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，城市建設(shè)工作提上了議事日程。1951年2月，中共中央在《政治局?jǐn)U大會(huì)議決議要點(diǎn)》中指出：“在城市建設(shè)計(jì)劃中，應(yīng)貫徹為生產(chǎn)、為工人服務(wù)的觀點(diǎn)”，成為當(dāng)時(shí)城市建設(shè)的基本方針。1952年8月，中央人民政府建筑工程部(簡(jiǎn)稱建工部)成立，主管全國(guó)建筑工程和城市建設(shè)工作。1952年9月，召開了新中國(guó)成立以來第一次城市建設(shè)座談會(huì)。會(huì)議提出，城市建設(shè)要根據(jù)國(guó)家的長(zhǎng)期計(jì)劃，分別不同城市，有計(jì)劃有步驟地進(jìn)行新建或改建，加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，克服盲目性，以適應(yīng)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。會(huì)議決定，一是從中央到地方建立健全城市建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理城市建設(shè)工作;二是開展城市規(guī)劃，各城市都要建立城市規(guī)劃工作;三是劃定城市建設(shè)范圍，明確規(guī)定把城市建設(shè)計(jì)劃納入到國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃之中;四是將我國(guó)城市分類排隊(duì)，劃分為重工業(yè)城市、工業(yè)比重較大的改建城市、工業(yè)比重不大的舊城市;一般城市等四類，以便分類指導(dǎo)和安排城市建設(shè)。從此，我國(guó)城市建設(shè)工作進(jìn)入一個(gè)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，按照規(guī)劃進(jìn)行城市建設(shè)的新階段。

經(jīng)過三年國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，從1953年起，我國(guó)進(jìn)人第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期，第一次由國(guó)家組織有計(jì)劃的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)。這一時(shí)期國(guó)家的基本任務(wù)是：集中主要力量進(jìn)行以蘇聯(lián)援助的156個(gè)建設(shè)項(xiàng)目為中心的、由限額以上的694個(gè)建設(shè)單位所組成的工業(yè)建設(shè)，以便建立社會(huì)主義工業(yè)化的初步基礎(chǔ)。

1956年國(guó)家建委頒發(fā)了《城市規(guī)劃編制暫行辦法》，成為新中國(guó)第一個(gè)關(guān)于城市規(guī)劃的法規(guī)文件，規(guī)范了城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的編制行為。到1957年，國(guó)家先后批準(zhǔn)了蘭州、洛陽(yáng)、太原、西安、包頭、成都、大同、湛江、石家莊、鄭州、哈爾濱、吉林、沈陽(yáng)、撫順、邯鄲等15個(gè)城市的總體規(guī)劃和部分詳細(xì)規(guī)劃。這些規(guī)劃的批準(zhǔn)，賦予城市規(guī)劃成為指導(dǎo)各個(gè)城市的城市建設(shè)和管理中具有一定的法律效力之文件，使得城市建設(shè)能夠按照城市規(guī)劃，有計(jì)劃有步驟地進(jìn)行，適應(yīng)了第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)和工業(yè)城市建設(shè)的需要。

第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期，是我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，城市規(guī)劃法制建設(shè)起步的階段，對(duì)于城市建設(shè)能夠按照城市規(guī)劃實(shí)施發(fā)揮了積極的作用，取得了重要進(jìn)展。

二、“大躍進(jìn)”到“文化大革命”時(shí)期

“大躍進(jìn)”和調(diào)整時(shí)期以及“文化大革命”時(shí)期，是我國(guó)城市建設(shè)出現(xiàn)失誤，以至否定城市規(guī)劃，直到城市建設(shè)遭受嚴(yán)重沖擊和破壞，城市規(guī)劃事業(yè)蒙受重大挫折和損失，應(yīng)當(dāng)吸取沉痛教訓(xùn)的一段經(jīng)歷。

1961年1月，中共中央提出了“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字方針，作出了調(diào)整工業(yè)項(xiàng)目、壓縮城市人口，撤銷不夠條件的市鎮(zhèn)建制以及加強(qiáng)城市設(shè)施養(yǎng)護(hù)維修等一系列重大決策。1962年和1963年，中共中央和國(guó)務(wù)院接連召開了兩次城市工作會(huì)議，比較全面地研究部署了調(diào)整期間城市的經(jīng)濟(jì)工作。

1964年和1965年，城市建設(shè)工作又連遭幾次挫折。第一，不搞集中的城市，自1964年2月全國(guó)開展“工業(yè)學(xué)大慶”運(yùn)動(dòng)之后，機(jī)械地將周恩來總理視察大慶時(shí)的題詞：“工農(nóng)結(jié)合、城鄉(xiāng)結(jié)合、有利生產(chǎn)、方便生活”的十六字作為城市建設(shè)方針，在城市里建設(shè)分散的居住區(qū)，“干打壘”(即夯土墻)房屋，并種植作物等，以為這就是貫徹“十六字”方針。1964年8月，毛澤東主席提出“三線”建設(shè)方針，要求沿海一些重要企業(yè)往內(nèi)地搬遷，國(guó)家經(jīng)委召開全國(guó)搬遷工作會(huì)議，提出對(duì)搬遷項(xiàng)目要實(shí)行“大分散、小集中”的原則，少數(shù)國(guó)防尖端項(xiàng)目應(yīng)按“分散、靠山、隱蔽”原則進(jìn)行建設(shè)。隨后，林彪提出“靠山、分散、進(jìn)洞”，于是，形成了“三線”建設(shè)實(shí)行“山、散、洞”，不建集中城市的思想。其影響波及全國(guó)所有城市的建設(shè)。第二，否定城市城市規(guī)劃，1964年開展“設(shè)計(jì)革命”運(yùn)動(dòng)，除批判“設(shè)計(jì)工作存在貪大求全、片面追求建筑高標(biāo)準(zhǔn)、因循守舊及缺乏國(guó)防觀念”等外，又批判城市規(guī)劃“只考慮遠(yuǎn)景，不照顧現(xiàn)實(shí)，規(guī)模過大，人口過多”等問題，再一次否定城市規(guī)劃，精簡(jiǎn)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，壓縮規(guī)劃人員。第三，取消國(guó)家計(jì)劃中的城市建設(shè)戶頭，1965年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家計(jì)委等擬定的《關(guān)于改進(jìn)基本建設(shè)計(jì)劃管理的幾項(xiàng)規(guī)定(草案)》中取消了城市建設(shè)戶頭，不再下達(dá)建設(shè)項(xiàng)目和投資指標(biāo)，城市建設(shè)資金急劇減少，致使城市建設(shè)陷于無米之炊的困境。

從“大躍進(jìn)”到“文化大革命”時(shí)期，是我國(guó)城市規(guī)劃工作屢遭挫折，直到廢棄，致使城市建設(shè)和管理嚴(yán)重失控，盲目混亂，無法可依，無章可循，寫下沉痛教訓(xùn)的一頁(yè)歷史，城市規(guī)劃法制建設(shè)隨之停滯不前，談不上有所發(fā)展。但從反面實(shí)踐和教訓(xùn)中，說明了城市規(guī)劃法制建設(shè)的必要性、迫切性和重要意義。

三、社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期

黨的十一屆三中全會(huì)作出了把黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的戰(zhàn)略決策，以此為標(biāo)志，我國(guó)進(jìn)入改革開放和以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的新階段。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深刻變化，以及《城市規(guī)劃法》的頒布實(shí)施，城市規(guī)劃和建設(shè)事業(yè)邁上蓬勃發(fā)展的嶄新軌道。

1978年3月，國(guó)務(wù)院在北京召開第三次全國(guó)城市工作會(huì)議，并下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見》(即中共中央[1978]13號(hào)文件)。一是強(qiáng)調(diào)了城市在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展史中的重要地位與作用，提出“控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)”的戰(zhàn)略性方針。二是強(qiáng)調(diào)要“認(rèn)真抓好城市規(guī)劃工作”，全國(guó)各城市都要認(rèn)真編制和修訂城市的總體規(guī)劃、近期規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。城市規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須認(rèn)真執(zhí)行，不得隨意改變。三是強(qiáng)調(diào)要“正確處理‘骨頭’與‘肉’的關(guān)系”，解決了城市維護(hù)和建設(shè)資金的來源問題。四是強(qiáng)調(diào)“為了把城市建設(shè)迅速搞上去，必須加強(qiáng)城建隊(duì)伍的建設(shè)”，并要加強(qiáng)黨對(duì)城市工作的領(lǐng)導(dǎo)。這次會(huì)議，對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃工作的恢復(fù)和發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。

1978年8月，國(guó)家建委在蘭州召開城市規(guī)劃工作座談會(huì)，宣布全面恢復(fù)城市規(guī)劃工作，要求立即開展編制城市總體規(guī)劃的工作。1979年，國(guó)家建委和城建總局在認(rèn)真總結(jié)我國(guó)城市規(guī)劃歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，開始起草《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法草案》等文件，新中國(guó)的城市規(guī)劃從此步人第二個(gè)重要發(fā)展時(shí)期。

1989年12月26日，《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》頒布，自1990年4月1日起施行。該法共六章四十六條，對(duì)城市規(guī)劃的制定、城市新區(qū)開發(fā)和舊城改建、城市規(guī)劃的實(shí)施、法律責(zé)任等作了明確的法律規(guī)定。規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針”，“城市規(guī)劃實(shí)行分級(jí)審批”，“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理”，以及城市規(guī)劃的實(shí)施管理實(shí)行“一書兩證”制度等許多內(nèi)容，成為一部符合我國(guó)國(guó)情和比較完備的法律，成為我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、管理方面的第一部法律，為我國(guó)城市科學(xué)合理地建設(shè)和發(fā)展提供了法律保障，標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)又邁進(jìn)了一大步，成為新中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃史上的一座里程碑。

1990年，建設(shè)部頒發(fā)《關(guān)于抓緊劃定城市規(guī)劃區(qū)和實(shí)行統(tǒng)一的“兩證”的通知》;1991年8月，建設(shè)部、國(guó)家計(jì)委共同頒布《建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃管理辦法》;1991年9月，建設(shè)部頒布《城市規(guī)劃編制辦法》;1992年，建設(shè)部頒布《關(guān)于統(tǒng)一實(shí)行建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證的通知》;1992年12月，建設(shè)部頒布《城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》;1993年6月，國(guó)務(wù)院頒布《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》;1994年，建設(shè)部頒布《關(guān)于加強(qiáng)城市地下空間規(guī)劃管理的通知》;1994年8月，建設(shè)部頒布《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》;1994年9月，建設(shè)部發(fā)布《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃編制要求》;1995年6月，建設(shè)部頒布《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》、《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》、《城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則》;1996年國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的通知》(即國(guó)發(fā)[1996]18號(hào)文件)，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃管理權(quán)必須由城市人民政府統(tǒng)一行使，不得下放;1997年10月，建設(shè)部頒布《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》;1999年4月，建設(shè)部發(fā)布《城市總體規(guī)劃審查工作規(guī)則》;2000年2月，建設(shè)部頒布《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》(試行);2000年4月，建設(shè)部頒布《縣城城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制要點(diǎn)》(試行);2000年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知》，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督管理，推進(jìn)規(guī)劃法制化”?？梢哉f，20世紀(jì)90年代是一個(gè)以《城市規(guī)劃法》為中心，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃配套法規(guī)、規(guī)章相繼發(fā)布、不斷完善，初步形成城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系框架的重要時(shí)期，使我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)得到充實(shí)、提高和走向多層次、多方位，為有法可依、有章可循和全面實(shí)現(xiàn)依法行政、保證城鄉(xiāng)規(guī)劃順利實(shí)施創(chuàng)造了良好條件。

與此同時(shí)，1990年7月，建設(shè)部發(fā)布《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，1993年9月，建設(shè)部發(fā)布《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，1998年建設(shè)部發(fā)布《城市規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》，以及先后發(fā)布的《城市規(guī)劃工程地質(zhì)勘察規(guī)范》、《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》、《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》、《城市道路綠化規(guī)劃與設(shè)計(jì)規(guī)范》、 《城市用地豎向規(guī)劃規(guī)范》、《城市工程管線綜合規(guī)劃規(guī)范》等20多項(xiàng)城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃的各有關(guān)方面，初步形成了我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范體系，為規(guī)范我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和實(shí)施提供了科學(xué)依據(jù)和技術(shù)保障。

跨世紀(jì)以來，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的法制建設(shè)，在科學(xué)發(fā)展觀的思想指導(dǎo)下，又有了新的發(fā)展。2002年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》;2004年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施管理”;2002年8月，建設(shè)部頒布《近期建設(shè)規(guī)劃工作暫行辦法》和《城市規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容暫行規(guī)定》;2003年，建設(shè)部頒布《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃管理規(guī)定》;2003年12月，國(guó)家四部委印發(fā)《清理整頓現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)的具體標(biāo)準(zhǔn)和政策界限》;2004年2月，建設(shè)部等四部秀發(fā)出《關(guān)于清理和控制城市建設(shè)中脫離實(shí)際的寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)建設(shè)的通知》;從2002年至2006年，建設(shè)部相繼頒布了《城市綠線管理辦法》、《城市紫線管理辦法》、《城市藍(lán)線管理辦法》、《城市黃線管理辦法》;2005年9月，建設(shè)部、監(jiān)察部發(fā)出《關(guān)于開展城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察的通知》;2005年12月，建設(shè)部頒布了新的《城市規(guī)劃編制辦法》;直到2007年10月28日《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布，自2008年1月1日起施行。該法共七章七十條，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施、城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等作了明確的法律規(guī)定，成為一部更加符合我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要的完備法律。從《城市規(guī)劃法》發(fā)展到城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，體現(xiàn)了我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)的重大進(jìn)步，樹立了新中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展歷史上的一座新的里程碑。