城鄉(xiāng)規(guī)劃師對于自然資源管理空間規(guī)劃體系重構(gòu)的基本邏輯與設(shè)想
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隨著2018年“兩會”期間國務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整方案的出臺，多年來“多規(guī)演義”引發(fā)的空間規(guī)劃管理權(quán)歸屬之爭以新的自然資源部的成立而塵埃落定，多個部門各自主導(dǎo)推動的沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作也由此劃上了一個句號。盡管近幾年關(guān)于空間規(guī)劃體系的討論一直是規(guī)劃界的熱點(diǎn)話題，但那畢竟是在制度環(huán)境不確定條件下的開放式學(xué)術(shù)研討。而“多規(guī)合一”的體制問題得以基本解決后，在新的制度框架下重構(gòu)統(tǒng)一的國家空間規(guī)劃體系就成為現(xiàn)實(shí)工作的當(dāng)務(wù)之急。要順利完成這一國家空間治理體系的頂層設(shè)計，必須深刻理解當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)社會的宏觀形勢背景和當(dāng)下國家治理的重點(diǎn)任務(wù)，厘清當(dāng)下國家空間規(guī)劃體系重構(gòu)的基本邏輯。
1當(dāng)前國家空間治理問題的基本邏輯
1.1整體性治理是當(dāng)前國家空間治理方向的理論詮釋
國家治理體系的現(xiàn)代化需要新的理論支持，國際公共管理理論研究由新公共管理轉(zhuǎn)向整體性治理的趨勢變化[4-5]，可從學(xué)術(shù)視角為當(dāng)前國家機(jī)構(gòu)改革的方向提供理論注解。
興起于20世紀(jì)80年代的新公共管理理論，推崇的是一種以效率為基本價值取向的政府治理模式。它倡導(dǎo)在政府內(nèi)部引入市場化的競爭機(jī)制，強(qiáng)調(diào)績效、結(jié)果、分權(quán)及解制等。這種治理方式在提供多樣化政府服務(wù)的同時，也使政府機(jī)構(gòu)破碎化，而且過度分權(quán)造成了組織之間信息的分散和溝通的不暢，降低了政府服務(wù)公眾的聚合能力。整體性治理理論是對新公共管理的一種修正，它強(qiáng)調(diào)政府部門提供服務(wù)的整體性，依靠信息技術(shù)手段，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系和信息系統(tǒng)的碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，建立一個跨部門緊密合作、協(xié)同運(yùn)作的治理結(jié)構(gòu)，使政府治理從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，以改變新公共管理過度分權(quán)產(chǎn)生的多頭等級結(jié)構(gòu)的狀況，克服政府組織內(nèi)部的部門主義、各自為政的弊病;它強(qiáng)調(diào)以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為平臺，提高政府整體運(yùn)作效率和效能，尤其有助于強(qiáng)化中央政府對政策過程的控制能力。
整體性治理理論為當(dāng)前國家空間治理體系改革提供了理論基礎(chǔ)。其倡導(dǎo)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上加大職能整合力度，健全部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制;在技術(shù)手段上注重信息技術(shù)的應(yīng)用，構(gòu)建協(xié)同服務(wù)空間信息平臺。
1.2根除多個規(guī)劃的沖突是空間規(guī)劃體系重構(gòu)的基本前提
空間治理當(dāng)務(wù)之急是需要解決長期以來多個空間規(guī)劃重床疊架、相互打架的問題。盡管主體功能區(qū)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等也存在不協(xié)調(diào)的問題，但與城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃(以下簡稱“兩規(guī)”)之間的激烈沖突相比，仍屬于次要矛盾。眾所周知，“兩規(guī)”的管理對象均指向同一空間，而且是空間核心的資源—土地;“兩規(guī)”都擁有各自學(xué)科的理論和技術(shù)基礎(chǔ)，經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)形成了系統(tǒng)固定的規(guī)劃體系和技術(shù)規(guī)范，且各自都得到了國家法律體系的支持。因此，根除“兩規(guī)”沖突是解決多規(guī)矛盾的關(guān)鍵所在。
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