城鄉(xiāng)規(guī)劃師|“一傳到底”還是“市區(qū)協(xié)同”： 國(guó)土空間規(guī)劃分級(jí)傳導(dǎo)的昆明初探

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自中央2013年在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出了“空間規(guī)劃體系”概念以來(lái)，國(guó)家層面不斷出臺(tái)多項(xiàng)政策文件推進(jìn)空間規(guī)劃體系重構(gòu)，各地方也陸續(xù)通過各類試點(diǎn)工作積累了一定的地方經(jīng)驗(yàn)。從目前探索的方向來(lái)看大多關(guān)注國(guó)土空間規(guī)劃體系本身如何構(gòu)建，而對(duì)地方不同層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃之間，尤其是國(guó)土空間總體規(guī)劃-控規(guī)之間的傳導(dǎo)內(nèi)容及機(jī)制并沒有統(tǒng)一的可借鑒經(jīng)驗(yàn)。在“多規(guī)合一”之后，傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃與下層次控制性詳細(xì)規(guī)劃之間的關(guān)系將要面臨國(guó)土空間總體規(guī)劃-控規(guī)傳導(dǎo)關(guān)系的重構(gòu)。在此背景下，本文聚焦地方事權(quán)下的國(guó)土空間規(guī)劃分級(jí)傳導(dǎo)機(jī)制，尤其是國(guó)土空間規(guī)劃-控規(guī)傳導(dǎo)路徑，希望結(jié)合昆明國(guó)土空間規(guī)劃以及控規(guī)編制過程中的一些實(shí)踐及思考進(jìn)行地方初步探索。

昆明國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建

1、范圍界定

昆明市域遼闊達(dá)2.1萬(wàn)平方公里，行政管轄事權(quán)層級(jí)多而復(fù)雜，不同事權(quán)下構(gòu)建的空間規(guī)劃體系略有差異。本文主要討論“市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃-市轄區(qū)分區(qū)規(guī)劃-控規(guī)”的傳導(dǎo)。

2、昆明國(guó)土空間規(guī)劃分級(jí)

結(jié)合目前的探索及實(shí)踐，昆明市轄區(qū)范圍試圖縱向傳導(dǎo)“國(guó)家級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃-省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃-市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃”，構(gòu)建“分區(qū)規(guī)劃-單元空間規(guī)劃”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，橫向構(gòu)建“國(guó)土空間規(guī)劃+專項(xiàng)規(guī)劃+實(shí)施規(guī)劃”“三類”規(guī)劃體系。其中地方事權(quán)下的昆明國(guó)土空間規(guī)劃主要構(gòu)建“市級(jí)-區(qū)級(jí)-單元級(jí)” 三級(jí)規(guī)劃體系，各級(jí)作用及重點(diǎn)不同。

昆明國(guó)土空間規(guī)劃體系示意圖

昆明市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃重點(diǎn)落實(shí)國(guó)家和省級(jí)戰(zhàn)略要求，充分結(jié)合城市總體規(guī)劃試點(diǎn)城市、土地利用總體規(guī)劃試點(diǎn)城市“雙試點(diǎn)”要求及新時(shí)期市縣國(guó)土空間規(guī)劃編制要求，融合多規(guī)，重點(diǎn)對(duì)應(yīng)市級(jí)以上事權(quán)，突出“定位、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、底線”管控。

分區(qū)規(guī)劃/縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃起到“承上啟下”的作用，“承上”體現(xiàn)為嚴(yán)格傳導(dǎo)落實(shí)“三線”管控;細(xì)化落實(shí)功能布局、重大基礎(chǔ)設(shè)施部署;分解落實(shí)重要管控指標(biāo);在“三線”基礎(chǔ)上劃定城鎮(zhèn)規(guī)模邊界，分期引導(dǎo)和管控城市建設(shè)用地集中集約開發(fā)。“啟下”體現(xiàn)為劃定空間單元，并針對(duì)下一層次空間單元提出細(xì)化管控要求，明確區(qū)級(jí) “六線”內(nèi)容，為市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容傳導(dǎo)至控規(guī)層面奠定基礎(chǔ)。

單元規(guī)劃進(jìn)一步具體落實(shí)管控要求，明確用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、生態(tài)管控、耕地管控、產(chǎn)業(yè)發(fā)展正負(fù)面清單等相關(guān)要求。單元規(guī)劃既可以是針對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)域的單元控規(guī)，也可以是針對(duì)生態(tài)或農(nóng)業(yè)發(fā)展核心區(qū)域的生態(tài)單元詳細(xì)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)單元詳細(xì)規(guī)劃或功能復(fù)合地區(qū)的單元詳細(xì)規(guī)劃。本文取城鎮(zhèn)發(fā)展地區(qū)兼具生態(tài)功能的復(fù)合型單元控規(guī)為研究對(duì)象。

昆明國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)路徑

昆明市國(guó)土空間規(guī)劃(市轄區(qū)范圍)“市級(jí)-區(qū)級(jí)-單元級(jí)”三級(jí)傳導(dǎo)主要通過指標(biāo)管控、空間管控及功能管控三大抓手，“剛性管控”+“彈性管控”兩條路徑進(jìn)行空間規(guī)劃傳導(dǎo)和實(shí)現(xiàn)。功能管控主要體現(xiàn)為從“城市發(fā)展定位-區(qū)級(jí)發(fā)展定位-功能分區(qū)-用地性質(zhì)”的傳導(dǎo)。指標(biāo)管控主要體現(xiàn)為重點(diǎn)監(jiān)管指標(biāo)的分解傳導(dǎo)和核心發(fā)展指標(biāo)的分解落實(shí)及反饋，一方面突出剛性傳導(dǎo)，另一方面突出動(dòng)態(tài)彈性監(jiān)管和調(diào)整?？臻g管控主要體現(xiàn)為生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、城市“六線”的剛性傳導(dǎo)及其他市級(jí)事權(quán)管控邊界(城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)控制線)“市區(qū)協(xié)同”劃定，最終銜接落實(shí)到具體控規(guī)方案中。

昆明國(guó)土空間規(guī)劃分級(jí)傳導(dǎo)路徑示意圖

分級(jí)傳導(dǎo)實(shí)證分析

本次研究對(duì)象為昆明“市級(jí)-區(qū)級(jí)-單元級(jí)”三個(gè)層級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)研究。市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃層面研究對(duì)象選取昆明市國(guó)土空間規(guī)劃市轄區(qū)層次(不含外圍縣)。區(qū)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃層面研究對(duì)象選取昆明市盤龍區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃，研究范圍886平方公里，分解為12個(gè)空間單元(城市功能單元6個(gè)、混合功能單元2個(gè)、生態(tài)功能單元4個(gè)，無(wú)農(nóng)業(yè)功能單元)。單元級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃層面研究對(duì)象選取昆明市盤龍區(qū)九龍灣單元控規(guī)，屬于混合功能單元，兼具城鎮(zhèn)發(fā)展及生態(tài)保護(hù)的功能，研究范圍22.9平方公里。

昆明市(市轄區(qū))-盤龍區(qū)-九龍灣單元位置示意圖

“市-區(qū)”規(guī)劃傳導(dǎo)

1、功能傳導(dǎo)

昆明市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃圍繞“世界春城花都、歷史文化名城、中國(guó)健康之城”三大城市品牌，建設(shè)“輻射南亞東南亞的區(qū)域性國(guó)際中心城市”的總體發(fā)展定位下，進(jìn)一步明確盤龍區(qū)作為昆明主城組成部分，重點(diǎn)承載經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、科技創(chuàng)新、金融服務(wù)、人文交流、康養(yǎng)旅游中心和國(guó)際綜合樞紐功能，注重城市品質(zhì)的提升和公共服務(wù)的優(yōu)化。

盤龍區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃積極響應(yīng)昆明總體發(fā)展定位及對(duì)本區(qū)發(fā)展要求，打造“健康宜居示范區(qū)、國(guó)際商務(wù)、總部經(jīng)濟(jì)、生物科創(chuàng)、旅游康養(yǎng)、人文交流重要功能區(qū)”，并將承擔(dān)功能落實(shí)到具體空間。

盤龍區(qū)戰(zhàn)略指引圖

2、指標(biāo)傳導(dǎo)

昆明市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃建立“重點(diǎn)監(jiān)管指標(biāo)+核心發(fā)展指標(biāo)”兩類指標(biāo)體系。重點(diǎn)監(jiān)管指標(biāo)為各類自然資源約束性指標(biāo)及建設(shè)用地集約節(jié)約利用指標(biāo)，對(duì)應(yīng)國(guó)家管控事權(quán)，為剛性傳導(dǎo)內(nèi)容;核心發(fā)展指標(biāo)為核心功能的細(xì)化。

盤龍區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃將市級(jí)重點(diǎn)監(jiān)管指標(biāo)嚴(yán)格分解落實(shí)，并納入?yún)^(qū)政府及部門考核;結(jié)合自身功能定位，選取部分指標(biāo)并補(bǔ)充特色指標(biāo)構(gòu)成區(qū)級(jí)核心發(fā)展指標(biāo)，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃。由此，區(qū)級(jí)構(gòu)建“重點(diǎn)監(jiān)管+核心發(fā)展+特色發(fā)展”指標(biāo)體系。

表 市-區(qū)重點(diǎn)監(jiān)管指標(biāo)傳導(dǎo)落實(shí)表 市-區(qū)核心發(fā)展指標(biāo)傳導(dǎo)落實(shí)

3、空間傳導(dǎo)

昆明市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃在“雙評(píng)價(jià)” 基礎(chǔ)上，確定昆明國(guó)土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)、治理總體格局，構(gòu)建多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團(tuán)式、集約型的城鄉(xiāng)國(guó)土空間格局，統(tǒng)籌優(yōu)化劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三線”及城市“六線”，明確管控要求。統(tǒng)籌安排市域交通等基礎(chǔ)設(shè)施布局和廊道控制要求，明確重要交通樞紐地區(qū)選址預(yù)控和軌道交通走向。

盤龍區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃嚴(yán)格落實(shí)“三線”及市級(jí)“六線”，進(jìn)一步深化劃定區(qū)級(jí)“六線”;空間上落實(shí)區(qū)域交通設(shè)施安排，預(yù)留通廊;結(jié)合生態(tài)保護(hù)要求及集約利用土地要求，在生態(tài)保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上，劃定生態(tài)控制線，提出管控要求;結(jié)合分解建設(shè)用地指標(biāo)及區(qū)發(fā)展訴求，在開發(fā)邊界內(nèi)劃定城鎮(zhèn)規(guī)模邊界(即建設(shè)用地范圍)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)集聚發(fā)展。

“區(qū)-單元”規(guī)劃傳導(dǎo)

以單元空間作為“區(qū)-單元”空間規(guī)劃傳導(dǎo)的載體，構(gòu)建覆蓋全域的主導(dǎo)功能分區(qū)，并從土地用途、發(fā)展指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入名錄多個(gè)方面提出單元管控要求。

1、功能傳導(dǎo)

區(qū)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃以用途管制方式實(shí)現(xiàn)功能分區(qū)與傳導(dǎo)，構(gòu)建生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)“三大類”，并對(duì)應(yīng)細(xì)化為基本農(nóng)田集中區(qū)、鄉(xiāng)村振興區(qū)、休閑游憩區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、農(nóng)林復(fù)合區(qū)及居住生活區(qū)、公共服務(wù)設(shè)施區(qū)、商業(yè)辦公區(qū)、工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)、公用基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)、大健康產(chǎn)業(yè)區(qū)“十一中類”。

在盤龍區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃中明確了九龍灣單元空間以大健康產(chǎn)業(yè)功能及居住生活功能為主導(dǎo)，兼具生態(tài)保護(hù)及休閑游憩功能，并對(duì)相應(yīng)的土地用途提出了管控要求。

2、指標(biāo)傳導(dǎo)

九龍灣單元控規(guī)中按照區(qū)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃單元管控提出的建設(shè)用地占比、健康產(chǎn)業(yè)用地占比、人均綠地指標(biāo)、公共服務(wù)配套標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)強(qiáng)度、人均設(shè)施指標(biāo)等相關(guān)量化管控指標(biāo)要求進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)。

3、空間傳導(dǎo)及反饋

九龍灣單元控規(guī)嚴(yán)格落實(shí)管控“三線”及城市“六線”內(nèi)容，落實(shí)生態(tài)控制線管控要求，保障相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施配套落地。同時(shí)，建立國(guó)土空間總體規(guī)劃地方事權(quán)調(diào)整機(jī)制，結(jié)合控規(guī)編制方案，充分考慮地方發(fā)展訴求，在不觸碰底線的情況下，以區(qū)級(jí)城鎮(zhèn)規(guī)模邊界的建設(shè)規(guī)模為“天花板”，進(jìn)一步深化細(xì)化，結(jié)合具體發(fā)展訴求優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模邊界(城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū))及生態(tài)控制線范圍，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間資源的有序高效利用。九龍灣單元通過單元控規(guī)研究，將建設(shè)用地面積從區(qū)級(jí)城鎮(zhèn)規(guī)模邊界226公頃縮減為201公頃。

規(guī)劃傳導(dǎo)的思考

昆明市國(guó)土空間總體規(guī)劃、區(qū)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃及局部地區(qū)控規(guī)正在同步編制或升級(jí)，規(guī)劃分級(jí)傳導(dǎo)探索也處于進(jìn)展中。本文試圖結(jié)合昆明近期開展的國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)工作，初步研究構(gòu)建昆明國(guó)土空間規(guī)劃體系，重點(diǎn)探索“市級(jí)-區(qū)級(jí)-單元級(jí)”國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)路徑。結(jié)合實(shí)踐發(fā)現(xiàn)在“市-區(qū)-單元”三級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃同步推進(jìn)的過程中，自上而下的剛性傳導(dǎo)必須重視，但同時(shí)，在地方管控事權(quán)范疇內(nèi)，適當(dāng)?shù)?ldquo;市區(qū)協(xié)同”和自下而上的反饋機(jī)制建立也顯得非常重要，是保障規(guī)劃符合地方發(fā)展訴求的重要手段。

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