城鄉(xiāng)規(guī)劃師|東莞積極探索高開發(fā)強度地區(qū)國土空間規(guī)劃編制經(jīng)驗
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導(dǎo)語：
有“世界工廠”之稱的東莞自改革開放后，便創(chuàng)造了無數(shù)經(jīng)濟(jì)奇跡。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得矚目成就的同時，空間利用低效、村鎮(zhèn)發(fā)展缺乏統(tǒng)籌、城市品質(zhì)面貌不佳等問題日益凸顯。
面對國土開發(fā)強度已逼近50%的嚴(yán)峻形勢，東莞高度重視本輪國土空間規(guī)劃工作。在省自然資源廳的指導(dǎo)下，東莞圍繞高品質(zhì)現(xiàn)代化都市的建設(shè)目標(biāo)，積極探索高開發(fā)強度地區(qū)國土空間規(guī)劃編制經(jīng)驗。
規(guī)劃編制工作以助力東莞融入“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局為立足點，初步形成了以“守底線、顯特性、提品質(zhì)”為主要內(nèi)容的編制探索經(jīng)驗。
一、守底線：達(dá)成廣泛共識、突出底線思維
•全市規(guī)劃全市編，縱橫聯(lián)動
本輪國土空間規(guī)劃中，東莞全市形成橫向、縱向聯(lián)動，協(xié)同推進(jìn)全市規(guī)劃編制工作。
橫向部門聯(lián)動：成立了5個部門專責(zé)小組，涵蓋了全市29個主要市直部門(專責(zé)小組核心單位存在交叉重疊的未重復(fù)計算)，各部門按分工編制專責(zé)小組報告與部門規(guī)劃大綱，核心內(nèi)容則納入市級規(guī)劃。
▲ 東莞市直各部門規(guī)劃編制工作分工示意圖
縱向市鎮(zhèn)(片區(qū))聯(lián)動：實行片區(qū)統(tǒng)一招標(biāo)、統(tǒng)一編制，市級與鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃同步開展，按照鎮(zhèn)級規(guī)劃服從市級規(guī)劃、片區(qū)空間規(guī)劃指引的原則，互相銜接與協(xié)調(diào)。
•先行錨固發(fā)展底線，構(gòu)筑美麗國土空間格局
在規(guī)劃編制過程中，東莞堅持底線思維，以生態(tài)保護(hù)紅線為核心鞏固生態(tài)空間，嚴(yán)守“一半山水一半城”的整體格局。
嚴(yán)守“一半山水一半城”的整體格局：堅持底線思維，科學(xué)開展雙評價，確定國土空間底線極限，明確生態(tài)空間+農(nóng)業(yè)空間+城鎮(zhèn)內(nèi)部小山小湖及綠地等開敞空間總量不低于市域面積50%左右。
▲ 東莞三類空間示意圖
“生態(tài)紅線區(qū)+生態(tài)控制區(qū)”分級分類管控：生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)嚴(yán)格按照國家、省要求進(jìn)行管控;生態(tài)保護(hù)紅線外具有生態(tài)保護(hù)價值的區(qū)域納入生態(tài)控制區(qū)，限制開發(fā)建設(shè)活動。對具有重要生態(tài)功能的區(qū)域包括自然保留地、主要的飲用水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)廊道等實施分類管理，由事權(quán)相關(guān)部門依據(jù)各行業(yè)管控要求實施精準(zhǔn)管控。
▲ 生態(tài)空間分級示意圖
二、顯特性：創(chuàng)新規(guī)劃體系，關(guān)注存量規(guī)劃
•基于“市直管鎮(zhèn)”兩級特殊行政體制，構(gòu)建“兩級四層三類”規(guī)劃體系
基于“市直管鎮(zhèn)”兩級特殊行政體制，匹配“市、片區(qū)、鎮(zhèn)(街)、社區(qū)”四層社會治理體系，形成東莞“兩級四層三類”空間規(guī)劃體系。
“兩級”為市、鎮(zhèn)兩級法定規(guī)劃;“四層”為“市—片區(qū)—鎮(zhèn)(街)—單元”四個規(guī)劃編制管理層級;“三類”為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃三個規(guī)劃類型。
▲ “兩級、四層、三類”國土空間規(guī)劃體系
組織制定《片區(qū)空間規(guī)劃指引編制技術(shù)指南》《東莞市鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃編制技術(shù)指南》《鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)梳理技術(shù)指南》等配套文件，按照市、片區(qū)、鎮(zhèn)(街)、社區(qū)的規(guī)劃事權(quán)劃分，明確不同層級規(guī)劃管控的內(nèi)容，構(gòu)建片區(qū)指引與單元導(dǎo)則的國土空間規(guī)劃管理模塊，明確不同層級規(guī)劃管控核心，探索重點片區(qū)劃定以及規(guī)模、指標(biāo)、性質(zhì)留白等在各層級規(guī)劃中的實施路徑。
▲ 國土空間規(guī)劃管理模塊
•堅持“增存掛鉤、存量為主”的總體用地策略
摸清全市存量用地資源，進(jìn)一步細(xì)分為存量未用與存量更新兩大類存量用地資源，開展存量建設(shè)用地再開發(fā)潛力分類分級評價及空間拓展評價。
▲ 存量用地分布示意圖
與《東莞市城市更新專項規(guī)劃(2020-2025)》充分對接，將更新專項規(guī)劃作為國土空間總體規(guī)劃實施的重要手段與策略。
印發(fā)《東莞市人民政府關(guān)于加快鎮(zhèn)村工業(yè)園改造提升的實施意見》，提出以低效鎮(zhèn)村工業(yè)園改造為核心，力爭3年完成“工改工”拆除整理30000畝，拓展優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，為推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供空間保障。
•以全域土地綜合整治為抓手引導(dǎo)耕地和永久基本農(nóng)田集中布局
在高開發(fā)強度下，東莞耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)的現(xiàn)狀也顯得比較嚴(yán)峻。
本輪國土空間總體規(guī)劃探索提出耕地保護(hù)集聚區(qū)的概念：基于現(xiàn)狀耕地及已劃定的永久基本農(nóng)田，按照相對連片、易于恢復(fù)耕作的原則，劃定耕地保護(hù)集聚區(qū)，逐步通過土地綜合整治補充耕地，引導(dǎo)形成耕地和永久基本農(nóng)田的集中布局，形成布局合理、數(shù)量充足、設(shè)施完善、產(chǎn)能提升、服務(wù)健全、管護(hù)到位的耕地集聚區(qū)。
▲ 耕地保護(hù)集聚區(qū)劃定思路及初步方案示意圖
三、提品質(zhì)：實現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施均質(zhì)化多元化供給
•提供多樣化居住空間，引導(dǎo)常住人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移
東莞實有人口中56%的人口居住在村用地上，20%的人口居住在廠用地上，僅24%的人口居住在城鎮(zhèn)用地上，導(dǎo)致大量人口無法享受城鎮(zhèn)級公共服務(wù)。
本輪規(guī)劃提出構(gòu)建多樣化、包容性的居住空間策略，逐步降低非正規(guī)居住比例，引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)居住轉(zhuǎn)移，優(yōu)化住宅結(jié)構(gòu)，提升居住品質(zhì)：
☞村居適度減量：村居承載人口減少10-20%，支持村民富余出租部分改建為可支付住房，面向中低收入人口;
☞廠居改造融合：工廠宿舍結(jié)合產(chǎn)業(yè)型社區(qū)提質(zhì)，面向剛進(jìn)入城市的二產(chǎn)從業(yè)人員;
☞城鎮(zhèn)居住增量提質(zhì)：促進(jìn)安居房“保低引高”，商品房、租賃用房等面向中高收入人群。
▲ 村居提升策略分區(qū)示意圖
•提出“產(chǎn)業(yè)型社區(qū)”空間管制思路
針對東莞大量就業(yè)人口居住在工業(yè)用地內(nèi)的特點，提出“產(chǎn)業(yè)社區(qū)”空間管制設(shè)想，通過統(tǒng)籌改造，顯化工業(yè)用地內(nèi)的居住功能，提高土地效益，增加配套，達(dá)到補設(shè)施、優(yōu)品質(zhì)、保產(chǎn)業(yè)目標(biāo)。
▲ 產(chǎn)業(yè)社區(qū)規(guī)劃思路
•構(gòu)建“攀頂、筑基、顯特色”的公共服務(wù)體系
構(gòu)建“市(片區(qū))—鎮(zhèn)街—社區(qū)”三級公服體系，適當(dāng)高標(biāo)準(zhǔn)配置市級(片區(qū)級)公服設(shè)施。
針對東莞人口特征，以不同類型的社區(qū)生活圈為載體，引導(dǎo)基層公服設(shè)施在村、居、廠各類地區(qū)合理布局，提升城市“社區(qū)感”，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化配置，滿足居民全方位、多層次需求，并提出確保公共服務(wù)設(shè)施落地的政策建議。
▲ 市級、片區(qū)級公共服務(wù)設(shè)施分布圖
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