城鄉(xiāng)規(guī)劃師|國(guó)土空間規(guī)劃的若干問題

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1、國(guó)土空間規(guī)劃的技術(shù)維度遠(yuǎn)低于過去的城鄉(xiāng)規(guī)劃

“國(guó)空”的制度體系實(shí)際是國(guó)土思維的延續(xù)，在2017年發(fā)布的《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》(國(guó)土資發(fā)〔2017〕33號(hào))第7條中就已經(jīng)寫到“確定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，科學(xué)合理編制空間規(guī)劃”，與今天實(shí)行的“國(guó)空”內(nèi)容高度一致。原城鄉(xiāng)規(guī)劃的優(yōu)秀內(nèi)核、理論體系并沒有集成吸收。

國(guó)土思維基本是一種靜態(tài)、算賬式思維，對(duì)城市及其發(fā)展規(guī)律不熟悉，對(duì)高級(jí)階段的城市發(fā)展規(guī)律更不熟悉。我國(guó)城市化進(jìn)入后半程，城市群化、國(guó)家空間系統(tǒng)高級(jí)化將是逐次到來的階段，未來還要對(duì)接一帶一路格局，整個(gè)空間系統(tǒng)正處于全面變化的過程中，用一套從上到下的、象圍墻一樣的“開發(fā)邊界”把城市體系管死，看似為了保護(hù)耕地，實(shí)際阻礙了空間系統(tǒng)的高級(jí)化發(fā)展，得不償失——畢竟，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的龍頭仍然是城市，農(nóng)田只是解決生存安全的，發(fā)展還得靠城市。

2、農(nóng)田至上主義、算術(shù)思維，非解決不可

城鄉(xiāng)規(guī)劃界從來沒有反對(duì)過18億畝耕地，也從來沒有反對(duì)過保護(hù)基本農(nóng)田，但是反對(duì)基本農(nóng)田“圍城”。中國(guó)的城市一直處于城市化進(jìn)程中，用基本農(nóng)田圍城，會(huì)阻礙城市化發(fā)展，這是和公共利益過不去。糧食安全固然重要，但是發(fā)展更重要。國(guó)土人常擔(dān)心一旦發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，糧食能否保障，還有為了糧食能夠快速運(yùn)達(dá)，所以各地要均勻布局農(nóng)田等等，有好多不成熟的想法。豈不知戰(zhàn)爭(zhēng)概率多少年一次?而發(fā)展卻是天天的事;即便發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，也是短期解決，秧苗還青著呢;即便考慮運(yùn)輸，也是做糧庫(kù)比大面積農(nóng)田占城市土地更合算。

城市是一個(gè)發(fā)展要素高度聚集的發(fā)展極，鐵路、公路、港口、人才、技術(shù)、公共服務(wù)設(shè)施等等，新的發(fā)展要素向城市集聚是正確的，城市攤大餅總體上是對(duì)的。農(nóng)田跟城市搶區(qū)位是沒有道理的。農(nóng)田或許也需要建設(shè)成本，但一定比城市低得多。農(nóng)田需要的不是機(jī)場(chǎng)、港口，不應(yīng)跟城市搶發(fā)展區(qū)位。

國(guó)土背景的人員對(duì)城市發(fā)展規(guī)律不了解，簡(jiǎn)單化處理，已經(jīng)影響到下一步的高質(zhì)量發(fā)展。未來，全國(guó)普遍進(jìn)入城市化后半程，城市群時(shí)代即將全面來臨，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、大量農(nóng)村空心化、部分城市精明收縮等等，是已經(jīng)看到的規(guī)律，用一條僵化的“開發(fā)邊界”固化全國(guó)的城市發(fā)展，與歷史大勢(shì)不符;在大的空間格局尚未論證清楚之時(shí)，全國(guó)推開村莊規(guī)劃編制，并要求一年完成，這就屬于典型的國(guó)土思維、算術(shù)思維。

本來，農(nóng)村空心化，就應(yīng)該引導(dǎo)土地資源向城市集聚，但是為了滿足民生需求(農(nóng)民分戶蓋房子)，就必須保證農(nóng)村宅基地，于是城市建設(shè)用地就必然不夠。國(guó)家既然不肯縮減農(nóng)村宅基地，那么就應(yīng)該為城市用地尋找出路——農(nóng)田能否在國(guó)家尺度上解決?我們能調(diào)水解決北京缺水問題，為什么不能調(diào)水在中西部城市稀疏區(qū)開發(fā)出幾片巨大的農(nóng)田?以色列的農(nóng)業(yè)條件比我們差多少?我們不能提升嗎?我們完全可以用現(xiàn)代技術(shù)手段解決農(nóng)業(yè)問題，這將為中東部城市的新一輪發(fā)展松綁。我們要實(shí)現(xiàn)百年復(fù)興，不憑城市，憑農(nóng)田么?

3、生態(tài)紅線是否絕對(duì)不可動(dòng)?不可進(jìn)?

在三亞，發(fā)生了由于保護(hù)紅樹林而不允許拓寬跨河橋梁的事情。在東寨港，拆除了一條本不該拆除的觀光棧道，據(jù)說耗費(fèi)1個(gè)億。絕對(duì)的、死板的生態(tài)紅線保護(hù)，在實(shí)際中已經(jīng)產(chǎn)生了許多消極影響。

生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)活的系統(tǒng)，有自我修復(fù)能力，局部的邊界微調(diào)、面積變化、位置調(diào)整，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)并不會(huì)產(chǎn)生破壞性影響。而且人類本來就是生態(tài)系統(tǒng)的一部分，只要收斂自己的現(xiàn)代工業(yè)能力、管束好自己的捕殺、破壞行為，人類是可以和生態(tài)系統(tǒng)和諧相處的。有些生態(tài)系統(tǒng)離開了人類反而遭到破壞，例如英國(guó)的大藍(lán)蝶保護(hù)區(qū)，由于拒絕人類進(jìn)入，大藍(lán)蝶沒有了食物而滅絕，它的食物是一種螞蟻，而這種螞蟻是靠人類帶進(jìn)去的。

海南長(zhǎng)臂猿，建國(guó)以來曾一度是和人類共存于全島的，只不過是人類過分的捕殺才導(dǎo)致其瀕臨滅絕。貴州黔靈山的猴子已經(jīng)和游人打成一片。未來海南長(zhǎng)臂猿與人類的關(guān)系也應(yīng)該是友好共存關(guān)系。

親耳聽到一位生態(tài)學(xué)家對(duì)我說，之所以不讓人進(jìn)生態(tài)紅線，是因?yàn)槿撕舫龅腃O2會(huì)影響植物。我很疑惑，難道長(zhǎng)臂猿呼出的是O2?這種一旦強(qiáng)調(diào)生態(tài)，許多生態(tài)學(xué)人就失去正常理智的現(xiàn)象，已經(jīng)在影響正常的發(fā)展了。

5、民生是否等于村莊規(guī)劃、是否等于保障宅基地?

某省《村莊規(guī)劃管理?xiàng)l例》規(guī)定了農(nóng)村居民戶均多少平方米的宅基地權(quán)利，這是一種低水平簡(jiǎn)單化的做法，缺乏系統(tǒng)思維。

正確的做法是首先考慮全省發(fā)展的總體戰(zhàn)略，確定城市化發(fā)展趨勢(shì)、產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)成、各類用地需求、空間格局、交通體系等，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)農(nóng)村發(fā)展提出規(guī)劃條件，然后再開展村莊規(guī)劃。

農(nóng)村宅基地是一種效率極低的建設(shè)用地，越來越多的村莊逐漸空心化，但在未來的規(guī)劃中，村莊建設(shè)用地仍然增長(zhǎng)較多。大量的建設(shè)用地低效率地沉睡在農(nóng)村，提高了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成本、提高了農(nóng)民進(jìn)城的成本、阻礙了社會(huì)的進(jìn)步。資源的低效率利用，是最大的不生態(tài)。

科學(xué)的做法是：減少農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)，將節(jié)約出的建設(shè)用地指標(biāo)賦予農(nóng)民股權(quán)，農(nóng)業(yè)用地也可以換算成股權(quán)，農(nóng)民可以帶股權(quán)進(jìn)城、進(jìn)園區(qū)。城市獲得建設(shè)用地后則可以更好地發(fā)展，更好地吸納進(jìn)城農(nóng)民。農(nóng)民進(jìn)城不但可以從事2、3產(chǎn)業(yè)、獲得非農(nóng)就業(yè)收入，還能獲得農(nóng)村用地的股權(quán)收入，還能在城市中獲得良好的文教體衛(wèi)公共服務(wù)，使得下一代人口的發(fā)展進(jìn)入更好的良性循環(huán)，社會(huì)整體進(jìn)入良性發(fā)展通道。不愿意進(jìn)城的農(nóng)民，仍然暫時(shí)保障其一定的宅基地面積，但由于鄉(xiāng)村人口越來越減少，公共配套服務(wù)設(shè)施的數(shù)量也將相應(yīng)減少，總體上應(yīng)引導(dǎo)大部分農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移。

對(duì)于傳統(tǒng)鄉(xiāng)愁保留的問題，不少傳統(tǒng)特色村落等，可以統(tǒng)一收歸集體所有，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，另行給予農(nóng)民新的宅基地指標(biāo)，并且引導(dǎo)該指標(biāo)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，原則上應(yīng)當(dāng)在這一代農(nóng)民實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)用地增長(zhǎng)趨勢(shì)逆轉(zhuǎn)，不再增加農(nóng)村建設(shè)用地。

所以村莊規(guī)劃的編制，不是一上來就全面鋪開，直接做村莊規(guī)劃，直接分宅基地，以行政命令要求一年作完。這是運(yùn)動(dòng)式規(guī)劃，是不科學(xué)的，會(huì)造成巨大的資金浪費(fèi)。正確的做法是按上述思路，先編制《全省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃》同時(shí)配套相應(yīng)的制度創(chuàng)新、法律創(chuàng)新等，再編制各市縣國(guó)土空間規(guī)劃，最后再編制村莊規(guī)劃。

6、低水平的鄉(xiāng)村振興

以鄉(xiāng)村、自然村為基本單元的鄉(xiāng)村振興，類似于80年代的“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”，已經(jīng)證明是失敗的、錯(cuò)誤的做法，它是生態(tài)環(huán)境破壞、低水平粗放式發(fā)展的根本原因。

三塊地改革、土地綜合整治是目前鄉(xiāng)村振興的大致思路。

三塊地改革的入市地塊，零零散散地分布在廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，但并不是每一塊地都能發(fā)揮效益。即便是用于旅游業(yè)，旅游產(chǎn)業(yè)的選址邏輯也不同于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的選址邏輯，所以農(nóng)村用地直接用于搞旅游，只能是低水平的，而且很可能沒有市場(chǎng)，要么就變相成為低檔的房地產(chǎn)。這就是一邊各種旅游產(chǎn)業(yè)急需用地，而另一邊大量農(nóng)村用地荒置的原因。只有將零散的地塊資源集中起來，用在城市建設(shè)、景區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等最需要的地方、放在最合理地區(qū)位，才能最大限度地發(fā)揮資源價(jià)值。所以，不能簡(jiǎn)單地、一刀切地直接推進(jìn)村莊規(guī)劃，要先有上位謀劃。土地資源的有效使用，可以學(xué)習(xí)四川早已實(shí)施的“地票”制度。

7、反省算術(shù)治國(guó)方式(基本農(nóng)田、生態(tài)紅線)，提高治理能力

算術(shù)治國(guó)方式，是指目前對(duì)基本農(nóng)田的管理方式，凡動(dòng)基本農(nóng)田，必須國(guó)務(wù)院同意，要用長(zhǎng)牙齒的硬措施等等。意圖是好的，但方法太低級(jí)，眼中只見基本農(nóng)田，不見大國(guó)萬(wàn)象。地方想拉直一條路，本可以節(jié)省土地的，因碰到基本農(nóng)田，也只好作罷。

基本農(nóng)田的分布是插花狀散布于田野中，凡是發(fā)展建設(shè)，幾乎必碰基本農(nóng)田，這么大的國(guó)家，事事都報(bào)國(guó)務(wù)院，怎么可能?事實(shí)上，三調(diào)已用事實(shí)作出了回答，有的地方約20%的劃定不實(shí)，都是假“基本農(nóng)田”。今后再不提升治理能力，不僅仍然會(huì)被事實(shí)教育，而且會(huì)造成更多的“矛盾”，都是人民內(nèi)部矛盾!太影響發(fā)展!

還有用算術(shù)的理念去追求生態(tài)紅線的完整性，降低所謂的“破碎率”，也是同類問題。

對(duì)基本農(nóng)田，科學(xué)的做法是分級(jí)管理，上級(jí)管量不管位置，而且要統(tǒng)籌科技進(jìn)步、社會(huì)變遷(城市化)對(duì)農(nóng)田帶來的整體影響，謀劃基本農(nóng)田大的國(guó)家布局和發(fā)展計(jì)劃;下級(jí)完成保質(zhì)保量的任務(wù)，位置由地方政府選，允許靈活選擇位置，與其他建設(shè)協(xié)調(diào)。

對(duì)生態(tài)紅線，應(yīng)實(shí)事求是，約束人類行為，不必非要把所有的人類聚居點(diǎn)搬出去，也不必限制所有的人類活動(dòng)。生態(tài)紅線的劃定，一輪一輪改，就是沒有“兼容性”概念，過于精細(xì)化的算賬思維，難了自己，難了大家。

算術(shù)治國(guó)，看似嚴(yán)厲、精確，實(shí)際是賬面治國(guó)，簡(jiǎn)單治國(guó)，復(fù)雜的國(guó)民經(jīng)濟(jì)不斷在變化，上級(jí)管得越精細(xì)，也就意味著束縛越死，離發(fā)展的需求越遠(yuǎn)。正確的做法是掌握社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，弄清“人民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需要”是什么，用什么樣開放的思維，創(chuàng)新性地解決這些發(fā)展的問題，才是高水平的治理方式。

8、吸收城鄉(xiāng)規(guī)劃的優(yōu)秀內(nèi)核，推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃

過去的國(guó)土規(guī)劃(簡(jiǎn)稱國(guó)土)，基本是一種算賬式規(guī)劃;過去的城鄉(xiāng)規(guī)劃(簡(jiǎn)稱規(guī)劃)，則是一種發(fā)展式規(guī)劃，是一種復(fù)雜度最高的空間規(guī)劃。

國(guó)土與規(guī)劃合并后，規(guī)劃實(shí)際被大大削弱，規(guī)劃行業(yè)許多優(yōu)秀的能力和積累被漠視，整個(gè)行業(yè)至今仍處于一個(gè)過渡、震蕩、探索期。規(guī)劃的很容易理解國(guó)土在想什么，而國(guó)土的很難理解規(guī)劃。

從上述農(nóng)村、城市、生態(tài)紅線、管理僵化(精細(xì)化實(shí)際是僵化)等種種問題可以看出，發(fā)展要素頭緒多，是個(gè)復(fù)雜巨大系統(tǒng)，需要高水平的統(tǒng)籌，最接近具備這種能力的專業(yè)，是城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)，這個(gè)專業(yè)之所以強(qiáng)，不在于其知識(shí)面多廣，而在于其具備統(tǒng)籌謀劃多種發(fā)展要素的意識(shí)和能力，從過去的業(yè)績(jī)看，它已經(jīng)能夠統(tǒng)籌戰(zhàn)略、發(fā)改、城鄉(xiāng)、國(guó)土、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、交通、生態(tài)、園林、旅游、歷史、文化、美學(xué)、新技術(shù)等等，并有全球視野，幾十年的發(fā)展已經(jīng)培養(yǎng)了相當(dāng)雄厚的力量，在全球也是強(qiáng)勢(shì)學(xué)科。

規(guī)劃，謀劃的是發(fā)展變化，求的是變局，不是死局。所謂死局，就是現(xiàn)在是什么、未來看到的還是什么。我國(guó)未來發(fā)展面對(duì)巨大的變局，許多戰(zhàn)略抓手將陸續(xù)形成，需要有能夠謀篇布局的大智慧、大規(guī)劃手筆才能應(yīng)對(duì)，簡(jiǎn)單的算賬式規(guī)劃達(dá)不到目的。所以要向城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)習(xí)，高水平地推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃。

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