城市大拆大建根子在戰(zhàn)略規(guī)劃搖擺

　　近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的突飛猛進，各種新城新區(qū)建設(shè)如火如荼，來自國家發(fā)改委小城鎮(zhèn)中心的數(shù)據(jù)顯示，12個省會城市，平均一個城市要建4.6個新城新區(qū);144個地級城市，平均每個規(guī)劃建設(shè)約1.5個新城新區(qū)。在新城建設(shè)中，各種鬼城空城頻頻出現(xiàn)。在城市建設(shè)中，大拆大建、推倒重來等現(xiàn)象則更顯普遍。出現(xiàn)上述種種現(xiàn)象的根源是什么?反觀國外城市建設(shè)又是什么情況?如何才能避免出現(xiàn)上述問題?就此問題，《中國經(jīng)營報》記者特約請國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟司有關(guān)人士進行解讀。

　　近年有機會到歐美等發(fā)達國家學(xué)習(xí)考察，所到之處感覺與國內(nèi)城市建設(shè)明顯不同的是，這些國家莫說大規(guī)模的新城新區(qū)建設(shè)，甚至連一般性的建筑工地都很少，畢竟這些國家已完成城市化、工業(yè)化任務(wù)，超越了城市大規(guī)模建設(shè)階段。但更令筆者驚訝的一點是，在國外城市見到的諸多房屋建筑，無論是既往遺存，還是普通民居，歷史動輒百年乃至幾百年以上，但依舊保存完好、古樸亮麗，大多數(shù)城市道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施雖不甚寬闊，但歷經(jīng)歲月仍然結(jié)實耐用、暢通便捷。這意味著，這些國家百年乃至千年前的投入至今仍發(fā)揮著重要作用，各個年代社會財富都被很好地積累和保存下來。

　　反觀國內(nèi)，大拆大建、推倒重來在各個城市每天都在上演，現(xiàn)有建筑不要說百年歷史的很少，即便建于上世紀(jì)80年代的業(yè)已陳舊破敗、不堪入目;城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施更是建了拆、拆了建，很多人甚至開玩笑說，干脆給馬路裝個拉鏈算了。深入反思一下，中外城市建筑壽命的巨大差異，透露出的是我們城市戰(zhàn)略規(guī)劃的搖擺、管理行為的無序、建筑質(zhì)量的低劣，更反映出我們社會財富形成積累機制的低水平、低效率和不完善。

　　社會財富是指勞動者在生產(chǎn)過程中創(chuàng)造的、具有對人有使用價值的勞動產(chǎn)品，社會財富規(guī)模特別是積累能力和積累效率是衡量一個國家綜合國力強盛的重要標(biāo)志。立足人口多、資源少的基本國情，如何認真參考借鑒國外先進經(jīng)驗，切實加大體制創(chuàng)新和制度建設(shè)，力求將每一點資源、資金、資本都能高效轉(zhuǎn)化成可以固化下來、延續(xù)下去的社會財富，切實提高社會財富積累效率，是我們面臨的一個重大命題，這將直接影響到我國現(xiàn)代化建設(shè)的總體進程和廣大人民群眾的切身利益。

　　城市是社會財富形成和積累的重要載體，規(guī)范有序地推進城市建設(shè)也是高效積累社會財富的重要途徑。在參考借鑒國外城市建設(shè)基本經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對科學(xué)推進我國城市建設(shè)、有效形成社會財富積累提出四點建議：

　　一是高度重視科學(xué)規(guī)劃?？茖W(xué)規(guī)劃是城市建設(shè)的依歸，也是社會財富務(wù)實積累的基本前提。實踐證明，城市規(guī)劃是城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，城市規(guī)劃的不科學(xué)、不穩(wěn)定和不嚴(yán)肅，是導(dǎo)致城市格局頻繁變動、基礎(chǔ)設(shè)施大拆大建、社會財富難以積累的重要原因。從這一點來看，戰(zhàn)略規(guī)劃的不科學(xué)和不穩(wěn)定是最大的一種浪費。歐美等發(fā)達國家高度重視城市規(guī)劃工作，將規(guī)劃置于整個城市管理的核心主干地位。比如德國的《建設(shè)法典》、英國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、法國和瑞典的《城市規(guī)劃法》、日本的《都市計畫法》等均對城市規(guī)劃的制定、實施、監(jiān)督做出明確規(guī)定，特別強調(diào)規(guī)劃的法律地位和長期效力。我國1990年頒發(fā)了《城市規(guī)劃法》，2007年修訂為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，雖然法律對城市規(guī)劃的管理做了比較嚴(yán)格的規(guī)定，但在地方執(zhí)行過程中，城市規(guī)劃頻繁調(diào)整變更現(xiàn)象十分普遍，規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性明顯偏低，城市空間格局、功能分區(qū)和主體風(fēng)格難以固定和延續(xù)，進而直接導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施的無效建設(shè)和嚴(yán)重浪費。為此，建議提升我國城市規(guī)劃的法律地位，進一步加大規(guī)劃調(diào)整的難度;與此同時，要切實增強全社會在規(guī)劃制定過程中的參與力度和執(zhí)行過程中的監(jiān)督力度，共同形成維護規(guī)劃穩(wěn)定性的長效機制。

　　二是細化實化法制建設(shè)。國外涉及城市建設(shè)的法律體系完善細致，便于執(zhí)行和操作。比如巴黎在自中世紀(jì)以來的發(fā)展中，雖歷經(jīng)兩次世界大戰(zhàn)的炮火，但仍保留著城市建筑的統(tǒng)一風(fēng)格，甚至是歷史最悠久的某些街道的整體布局。究其原因，除了城市建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃之外，嚴(yán)謹務(wù)實的法律制度發(fā)揮了不可替代的重要作用。巴黎的《城市規(guī)劃和保護法》是世界上最全面、完善和嚴(yán)格的城市建設(shè)法律體系之一，大到對巴黎城區(qū)的城市布局、用地規(guī)劃、交通組織以及分區(qū)規(guī)劃、城市設(shè)計原則，小到對城市規(guī)劃控制指標(biāo)和參數(shù)如容積率、建筑密度、高度、間距、風(fēng)格、立面形式等，都做了相當(dāng)詳細的規(guī)定。尤其對舊城區(qū)和古建筑的保護管理精細到了嚴(yán)苛的程度，如規(guī)定建筑外立面不允許私自改動、必須定期維護修繕等。相對而言，國內(nèi)城市建設(shè)管理方面規(guī)定不細致、操作性差、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問題普遍存在。建議國內(nèi)各個城市對城市規(guī)劃、建設(shè)和管理等方面出臺更為細致明確的規(guī)定，特別是對限制性行為做出更為詳細具體的規(guī)定和罰則，要切實體現(xiàn)城市規(guī)劃與管理的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

　　三是切實提高建筑質(zhì)量。建筑質(zhì)量是社會財富能以長久積累的基本前提。當(dāng)前，我國正處于城市化快速發(fā)展時期，城市建設(shè)保持一定速度是必要的，但在房屋建筑和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量上一定要強調(diào)慢工出細活，絕不可偷工減料、貪快求大，建就要建成百年精品。為此，城市建設(shè)要特別注重從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量細節(jié)等方面入手，強化工程項目施工質(zhì)量管理，加強部門執(zhí)法力度，實行責(zé)任終身追究制度。與此同時，要克服重建輕養(yǎng)問題，高度重視建筑物的維護保養(yǎng)，不能只建新不護舊，確保每一個新增建筑都能夠長久保存下來，盡最大能力少干“狗熊掰棒子”的蠢事，確保每一分投入都能夠長久地積累下來。

　　四是積極創(chuàng)新城市管理。推進完善政績考核制度。轉(zhuǎn)變唯GDP的考核導(dǎo)向，將城市規(guī)劃執(zhí)行效果、建筑質(zhì)量總體水平、社會財富累積效率作為城市管理者業(yè)績考核的重要指標(biāo)，倡導(dǎo)“不求最大、但求最優(yōu)，不求最快、但求最精”的科學(xué)發(fā)展理念，從制度上遏制住城市建設(shè)“貪大求快”的沖動。切實加強城市規(guī)劃與建設(shè)管理的全過程控制。進一步提高財政支出的透明度，通過制度設(shè)計使每一分錢都能花在刀刃上，使每一分錢都能轉(zhuǎn)化成可以長久留存的社會財富。建立公眾參與監(jiān)督機制。二戰(zhàn)以后，城市規(guī)劃中的公眾參與逐漸成為世界潮流，比如英國公眾參與城市規(guī)劃的制度健全，法律地位高，英國城鄉(xiāng)規(guī)劃法案等明確規(guī)定，必須有公眾參與的城市規(guī)劃才具有法律效應(yīng)，公眾參與是英國規(guī)劃法規(guī)體系的“骨架”，與此同時，法律法規(guī)對公眾參與的內(nèi)容和形式作出了一系列具體而細致的規(guī)定，如在辦公場所和適宜地方放置文件副本、在網(wǎng)上發(fā)布文件、在地方報紙上發(fā)布參與的廣告、組織市民學(xué)會和鄰里規(guī)劃基金會組織公民參與等。同樣，美國、法國、德國等國家對公眾參與城市規(guī)劃均有明確規(guī)定。為此，建議進一步增強我國城市規(guī)劃中公眾參與力度，完善法律制度，堅持信息公開，保障公眾的知情權(quán)，提升技術(shù)手段，保障公民參與的效率和質(zhì)量，確保城市規(guī)劃建設(shè)的規(guī)范與高效。

　　與群眾日益增長的物質(zhì)文化需求相比，我國當(dāng)前的國民財富還不甚豐厚，創(chuàng)造和積累社會財富仍將是我們長期艱巨的任務(wù)。面對與發(fā)達國家的差距，亟待我們放平心態(tài)、完善制度，務(wù)實推進社會財富的高效積累，這是加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的題中之義，也是推動國家盡快走向強盛的必然要求，對此各方面都應(yīng)有清醒認識。

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