準確把握城市環(huán)境總體規(guī)劃內(nèi)涵

　　國務院不久前印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》，明確把“研究開展城市環(huán)境總體規(guī)劃試點工作”作為優(yōu)化空間格局的重要舉措，納入城市大氣環(huán)境綜合治理總體安排。這是環(huán)保工作的又一次重大理論創(chuàng)新和實踐深化，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

　　城市是人類文明的產(chǎn)物，環(huán)境是自然界的存在狀態(tài)，規(guī)劃是進行狀態(tài)調整、過程控制和政策安排的工具。城市環(huán)境總體規(guī)劃就是對城市環(huán)境中整體性、長期性、基本性問題進行思考、考量和設計而形成的工作部署和實施方案，并伴隨著城市經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護的進程不斷完善的一項工作。

　　要推進城市環(huán)境總體規(guī)劃工作，必須深入理解和準確把握城市環(huán)境總體規(guī)劃的內(nèi)涵，這是一個重要前提。

　　城市環(huán)境規(guī)劃源起及國際經(jīng)驗

　　城市，最初是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有了剩余、手工業(yè)從農(nóng)業(yè)分離，進而商品交換擴大、形成固定交易市場，并與防御性城堡融為一體中逐步發(fā)展起來的。人與自然的關系，自城市出現(xiàn)就客觀地存在著。城市是人類作用于環(huán)境最深刻、最集中的區(qū)域，同時也是大氣、水、噪聲、垃圾等環(huán)境污染最集中的區(qū)域，結構性、布局性、區(qū)域性的城市環(huán)境問題已演化為城市病?，F(xiàn)在提出加強城市環(huán)境管理，是隨著人們處理與自然界關系的實踐不斷發(fā)展、認識不斷升華的產(chǎn)物。

　　在城市產(chǎn)生及早期發(fā)展階段，城市多是政治、軍事中心，承擔著人口聚集、商品交換的作用，人類開發(fā)利用自然的能力低下，對自然的破壞也很有限，自然環(huán)境容量很大，基本上處于天人合一的共存狀態(tài)。

　　在中世紀階段，即前工業(yè)化社會時期，城市日益繁榮富庶、人口聚集程度提高，人類主動利用自然、開發(fā)資源的能力增強，相應地對自然有所破壞，局部地區(qū)甚至較為嚴重。同時，隨著人口規(guī)模不斷擴大，在當時的生產(chǎn)力水平下，局部地區(qū)出現(xiàn)過人口增長超過資源承載能力的狀況，乃至引發(fā)爭奪資源的戰(zhàn)爭。但是，相對于人口規(guī)模和消費水平，資源環(huán)境還有較大容量，城市中人與自然維持著以局部性、階段性不和諧但整體相對平衡為特征的融洽關系。

　　進入工業(yè)社會后，人類進入機器時代，科技進步加快，大工業(yè)生產(chǎn)迅猛發(fā)展，人類利用自然、改造自然的能力空前提高，創(chuàng)造了前所未有的巨大物質財富。城市人口數(shù)量大幅增加、人均壽命大幅提升、人們的生活水平大幅提高，工業(yè)化的這些成果都是歷史的進步。但是，傳統(tǒng)工業(yè)化道路也使得人與自然的矛盾越來越尖銳，自然資源日趨匱乏，環(huán)境污染日漸嚴重，生態(tài)系統(tǒng)惡化加劇，人類生存和發(fā)展面臨生態(tài)危機的重大威脅，人與自然的關系全面緊張，城市變得很不和諧。

　　20世紀70年代，隨著人類環(huán)境意識的覺醒，聯(lián)合國教科文組織在“人與生物圈計劃”中闡發(fā)了“生態(tài)城市”的思想，提出以生態(tài)學原理為基礎， 以可持續(xù)發(fā)展為目標，基于社會、經(jīng)濟、自然三者高度統(tǒng)一，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的結構合理、功能高效、關系和諧。一些國家逐步把環(huán)境保護思想納入現(xiàn)代城市規(guī)劃，通過制定方向明確和目標具體的發(fā)展規(guī)劃，引導城市建設全面、有序推進。

　　歸納起來，主要有3種類型：

　　一是以美國為代表的法制保障型城市環(huán)境規(guī)劃。政府組織制定城市環(huán)境規(guī)劃，并輔之以法規(guī)政策支持。1976年，美國通過了《資源保護和廢棄物回收法》，有半數(shù)以上的州也制定了相關法規(guī)，還利用直接稅收減免和投資稅收抵免等優(yōu)惠政策促進企業(yè)重視、加強城市生態(tài)保護和資源節(jié)約，為生態(tài)城市建設創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。

　　二是以德國、日本為代表的項目推動型城市環(huán)境規(guī)劃。通過大氣環(huán)境保護、能源利用、垃圾處理和居民區(qū)生態(tài)環(huán)境處理項目等有效推進城市建設，使交通擁擠、住房緊張、環(huán)境污染嚴重和資源浪費等現(xiàn)象大為改觀。

　　三是以新加坡為代表的統(tǒng)籌協(xié)調型城市環(huán)境規(guī)劃。堅持城鄉(xiāng)結合的思想，在生態(tài)城市建設規(guī)劃中，將城郊建設成原始公園，并將農(nóng)田和森林以及其他景觀融合在田園城市建設中，從而實現(xiàn)人工景觀與自然環(huán)境的和諧統(tǒng)一。

　　預防重于應對，規(guī)劃引領管理

　　城市環(huán)境管理是探索人與自然、人與社會及城市發(fā)展的規(guī)律，研究特定時期城市存在和發(fā)展的經(jīng)濟社會條件與人文地理環(huán)境的科學。我國政府歷來高度重視城市環(huán)境管理，上世紀80年代，在城市規(guī)劃中就對環(huán)境保護問題予以關注。

　　1989年12月26日，第七屆全國人大第十一次常委會通過《城市規(guī)劃法》，明確提出城市規(guī)劃應當注意保護和改善城市生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害，加強綠化建設，保護歷史文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)風貌、地方特色和自然景觀?！鞍宋濉逼陂g，城市環(huán)境保護規(guī)劃要注重環(huán)境保護與經(jīng)濟和社會協(xié)調發(fā)展，突出城市環(huán)境綜合整治和工業(yè)污染防治內(nèi)容。“九五”、“十五”期間，國家相繼提出要把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略納入經(jīng)濟社會發(fā)展長遠規(guī)劃、走新型工業(yè)化道路。特別是2003年黨的十六屆三中全會提出科學發(fā)展觀，強調“統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展”，對于推動城市環(huán)境保護規(guī)劃工作起到了承前啟后的重要作用。

　　這一時期，城市環(huán)境管理力度不斷加大。編制城市規(guī)劃，對涉及城市發(fā)展長期保障的資源利用和環(huán)境保護內(nèi)容，是必須嚴格執(zhí)行的強制性內(nèi)容?！笆晃濉币詠?，我國通過編制實施經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等促進了城市經(jīng)濟社會發(fā)展。但是，這些規(guī)劃對資源環(huán)境要素的空間布局安排不夠全面、深入，管理措施被動、單一，是結果型的、被動的、后置的，而不是事前預防的、主動的、前置的規(guī)劃。

　　正是因為缺乏一個具有發(fā)展戰(zhàn)略性、區(qū)域協(xié)調性和空間開發(fā)統(tǒng)籌性的生態(tài)環(huán)境保護與建設的頂層設計，造成城市環(huán)境管理處于事后、末端、補救的局面。因此，城市環(huán)境管理要向前端推進，考慮從源頭解決問題，必然要求規(guī)劃編制從要素處理、綜合治理轉變到社會管理，從開始重視要素末端，然后到源頭、過程、末端的全過程，發(fā)展到對公共服務、公共產(chǎn)品的社會管理，突出預防重于應對、規(guī)劃引領管理的思路。城市環(huán)境總體規(guī)劃呼之欲出、應運而生。

　　城市環(huán)境總體規(guī)劃是重要環(huán)境戰(zhàn)略

　　城市是落實生態(tài)文明建設的重要空間載體，通過推進城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境建設，堅持尊重自然、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展的原則，合理配置產(chǎn)業(yè)、人口、基礎設施、公共服務設施等經(jīng)濟社會要素，促進資源、能源節(jié)約和可持續(xù)利用，保護和改善生態(tài)環(huán)境。實現(xiàn)這些目標和任務，需要在環(huán)境方面做出總體安排，特別是在時空布局上要有一個頂層設計和總括安排。城市環(huán)境總體規(guī)劃就是在城市尺度上推進生態(tài)文明建設的生動實踐和豐富探索。

　　可以說，城市環(huán)境總體規(guī)劃是環(huán)境規(guī)劃從經(jīng)濟約束型向環(huán)境約束型規(guī)劃轉變的產(chǎn)物，是我們在加快推進新型城市化進程中，為加強環(huán)境保護頂層設計而率先提出的。揭示其本質、豐富其內(nèi)涵，把它作為一項重要環(huán)境戰(zhàn)略予以推行，是環(huán)保部門參與城市管理綜合決策的又一重要舉措。這對于我國環(huán)境規(guī)劃理論方法體系創(chuàng)新具有里程碑式作用，更是我們在探索環(huán)保新路中的創(chuàng)舉。

　　一、城市環(huán)境總體規(guī)劃的概念

　　城市環(huán)境總體規(guī)劃是城市人民政府以當?shù)刭Y源環(huán)境承載力為基礎，以尊重自然、順應自然、保護自然為準則，以可持續(xù)發(fā)展為目標，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，統(tǒng)籌優(yōu)化城市經(jīng)濟社會發(fā)展空間布局，確保實現(xiàn)經(jīng)濟繁榮、生態(tài)良好、人民幸福所作出的戰(zhàn)略部署。

　　規(guī)劃立足于統(tǒng)籌、平衡城市內(nèi)各種資源環(huán)境要素，把環(huán)境保護工作融入城市經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略全局，科學謀劃、指導和優(yōu)化城市格局、產(chǎn)業(yè)布局;探索空間落地和時間安排，避免空間利用無序、惡性競爭、重復建設、盲目投資等情況的發(fā)生，為其他各項規(guī)劃順利落地提供基礎性指引;逐步形成事先、全面、預防的城市環(huán)境管理新格局，具有基礎性、先導性、前置性和制約性的作用。

　　二、城市環(huán)境總體規(guī)劃的核心問題

　　城市環(huán)境總體規(guī)劃的核心問題是處理好規(guī)模、結構和布局問題。規(guī)模涉及城市人口、經(jīng)濟、用地規(guī)模;結構涉及人口結構、經(jīng)濟結構、能源結構與用地結構;布局涉及產(chǎn)業(yè)布局、人口布局及生態(tài)保護布局等。城市環(huán)境總體規(guī)劃是指導、調控城市經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的總體安排。經(jīng)法定程序批準的城市環(huán)境總體規(guī)劃，是編制城市近期環(huán)境保護規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃和實施城市環(huán)境管理的法定依據(jù)，是引導和調控城市經(jīng)濟社會發(fā)展、保護和管理城市資源環(huán)境的重要依據(jù)和手段，也是環(huán)境保護參與城市綜合型戰(zhàn)略部署的工作平臺。其立足點和著力點是限制、優(yōu)化、調整，是從環(huán)境資源、生態(tài)約束條件角度為城市經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃提出限制要求，是資源環(huán)境承載力約束下的城市發(fā)展規(guī)模與結構優(yōu)化，是基于生態(tài)適宜性分區(qū)的城市布局優(yōu)化調整，通過劃定并嚴守生態(tài)紅線以限制無序開發(fā)。

　　三、城市環(huán)境總體規(guī)劃的基本要求

　　城市環(huán)境總體規(guī)劃的基本要求是科學把握城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和走勢，借鑒國內(nèi)外城市規(guī)劃的先進經(jīng)驗，實現(xiàn)由擴張型規(guī)劃向集約型規(guī)劃、功能型規(guī)劃、效益型規(guī)劃、人文生態(tài)型規(guī)劃轉變，給予城市人文關懷，樹立美麗與發(fā)展雙贏的理念，從源頭和頂層進行謀劃與設計，真正做到未病先防、已病防變、已變防漸，著力提高規(guī)劃的科學化水平。

　　要深入開展城市環(huán)境系統(tǒng)解析和中長期環(huán)境形勢分析。對城市經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境問題要望聞問切，通過號脈辨病找到關鍵癥候，并研究提出解決方案;通過科學合理地配置環(huán)境資源，將有限的環(huán)境容量配置到最需要發(fā)展、最能帶動全局發(fā)展、最能促進快速發(fā)展的區(qū)域和行業(yè)，推動形成經(jīng)濟、生態(tài)、社會效益高的綠色產(chǎn)業(yè)格局。

　　要將城市環(huán)境總體規(guī)劃與城市經(jīng)濟社會發(fā)展的各方面規(guī)劃相結合，將資源環(huán)境目標與經(jīng)濟社會發(fā)展目標有機統(tǒng)一，使經(jīng)濟建設、社會發(fā)展與資源環(huán)境稟賦相適應，使區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與地區(qū)資源環(huán)境承載能力相適應，以最小的資源消耗和環(huán)境代價換取最大的經(jīng)濟社會效益。還要善用留白技法，為生態(tài)修復留出更多空間。

　　四、城市環(huán)境總體規(guī)劃的特征

　　城市環(huán)境總體規(guī)劃的特征主要有：

　　一是落地性。突出政策、措施落地，特別是劃定并嚴守生態(tài)紅線，改變以前環(huán)境規(guī)劃仿佛飄在空中、無從下手的狀況，要把每項要求落實到每個地塊、每個區(qū)域、每一個重點源。環(huán)境規(guī)劃要成為促進精細化、規(guī)范化管理的有效載體。

　　二是融合性。城市規(guī)劃體系中的所有規(guī)劃都不具有排他性和競爭性，而是具有和諧性和共融性，在相互銜接的基礎上相輔相成。在城市規(guī)劃體系中，城市環(huán)境總體規(guī)劃要統(tǒng)籌協(xié)調、彰顯特色、突出抓手、合力推進，要用市場手段激發(fā)經(jīng)濟社會和環(huán)保工作的活力;要用行政、技術、法律等手段為城市環(huán)境管理工作提供動力;用基于社會的管理機制體制改革，把環(huán)境保護融入城市經(jīng)濟社會管理大局之中。

　　三是剛性與彈性結合。突出處理好剛性約束與彈性把控的關系，特別是妥善處理和安排好容量、總量、質量、風險之間的關系，做好生態(tài)紅線、資源消耗上線和生態(tài)環(huán)境容量底線等概念范疇與制度安排，用好存量，找出增量，為未來尋找發(fā)展空間，提供更多的生態(tài)產(chǎn)品。

　　編制實施城市環(huán)境總體規(guī)劃具有重大意義

　　我們要推進的城市環(huán)境總體規(guī)劃，是國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分。編制實施城市環(huán)境總體規(guī)劃，對于優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展、改善環(huán)境質量、保障民生具有重大意義。

　　編制實施城市環(huán)境總體規(guī)劃，是推進城市生態(tài)文明建設頂層設計的關鍵基礎。要從源頭上對城市環(huán)境管理進行頂層設計，科學分析、準確把握城市生態(tài)環(huán)境建設與保護中存在的問題，統(tǒng)籌謀劃、研判，提出環(huán)境管理的對策和措施;堅持預防為主，避免出現(xiàn)風險和問題后再去補救、治理的現(xiàn)象發(fā)生，堅決做到不欠新賬;走出一條低投入、低消耗、少排放、高產(chǎn)出、能循環(huán)、可持續(xù)的新型工業(yè)化道路，促進在城市中人與自然和諧共處、良性互動、持續(xù)發(fā)展;構建科學合理的城市化格局、生態(tài)安全格局，破解不同城市發(fā)展階段中所遇到的“成長的煩惱”或“成功后的困惑”，推動城市經(jīng)濟社會健康、集約發(fā)展。

　　編制實施城市環(huán)境總體規(guī)劃，是為所在城市的環(huán)境管理工作找到坐標、明確目標、查找問題、提出對策。其中，坐標要有維度，目標要有高度，問題要有深度，對策要有力度。

　　因此，城市環(huán)境總體規(guī)劃既是適應城市自身發(fā)展，更是瞄向區(qū)域和潮流;既是破解城市經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的資源環(huán)境管理約束和瓶頸問題的有力手段，更是解決新型城市化、工業(yè)化兩輪驅動背景下，在城市尺度下大膽探索經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護的關系，從提高競爭力、滿足幸福度、加強公共治理的角度，把城市環(huán)境總體規(guī)劃融入城市管理中，真正實現(xiàn)城市環(huán)境管理轉型。這樣，編制實施城市環(huán)境總體規(guī)劃不但成為城市經(jīng)濟社會發(fā)展的必需，而且成為經(jīng)過努力就可以實現(xiàn)的選擇。

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