招拍掛與協(xié)議出讓的區(qū)別與聯(lián)系

    問(wèn)：什么是協(xié)議出讓，其與招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓有何區(qū)別？協(xié)議出讓究竟適用什么范圍？應(yīng)該遵循什么程序進(jìn)行？
　　答：協(xié)議出讓方式，是法定的國(guó)有土地使用權(quán)出讓方式之一，也曾經(jīng)是最重要最常用的政府供地方式?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第12條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓，可以采取拍賣(mài)、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式?！彼^協(xié)議出讓，一般認(rèn)為，就是政府與土地使用者以協(xié)議方式簽定土地使用權(quán)出讓合同，土地使用者支付相應(yīng)的出讓金，國(guó)家把一定期限的國(guó)有土地使用權(quán)讓渡給土地使用者。我國(guó)實(shí)行土地使用制度改革以來(lái)，土地作為一種特殊商品，逐步從無(wú)償無(wú)限期逐步過(guò)渡為有償有限期使用，而協(xié)議出讓是有償供地的主要方式之一。盡管協(xié)議方式具有政府對(duì)地價(jià)較易控制、靈活性大的特點(diǎn)，但沒(méi)有引入充分的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，缺乏公正性，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)?？梢哉f(shuō)，以協(xié)議方式為主的土地市場(chǎng)，仍是不夠發(fā)達(dá)、不夠公開(kāi)、不夠公正、不夠公平的市場(chǎng)，容易滋生以權(quán)謀私、權(quán)錢(qián)交易等腐敗現(xiàn)象。針對(duì)協(xié)議出讓中的種種問(wèn)題，2003年6月11日，國(guó)土資源部以21號(hào)部令發(fā)布了《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范土地市場(chǎng)秩序，保證政府供應(yīng)土地使用權(quán)的公開(kāi)、公平、公正，優(yōu)化土地資源配置，遏制腐敗現(xiàn)象，必將發(fā)揮重要作用。
　　協(xié)議出讓與招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓，有很多相近之處，比如兩者都是政府有償供應(yīng)土地使用權(quán)的重要方式，都要簽定出讓合同，受讓人都要繳納土地出讓金，都要編制并公布出讓計(jì)劃。但協(xié)議與招標(biāo)拍賣(mài)掛牌畢竟是兩種不同的出讓方式，也存在著區(qū)別，主要有以下三點(diǎn)：
　　一是適用范圍不同。這也是兩者最重要的區(qū)別。《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部令第11號(hào)）第4條明確了招標(biāo)拍賣(mài)掛牌的范圍，規(guī)定：商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓。前款規(guī)定以外用途的土地的供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓。21號(hào)令第3條采取排除法確定了協(xié)議出讓的適用范圍，即：只適用于除法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章規(guī)定必須招標(biāo)拍賣(mài)掛牌的情況，實(shí)踐中主要是工業(yè)用地、倉(cāng)儲(chǔ)用地及政府為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策而需要給予優(yōu)惠、扶持的項(xiàng)目等。由此可以看出，按照公開(kāi)、公平、公正的原則，招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式是“一般”，而協(xié)議方式是“特殊”，招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的范圍要比協(xié)議出讓的范圍大得多。
　　二是土地使用權(quán)出讓金形成方式不同。協(xié)議出讓是采取政府與土地使用者協(xié)商的方式，而招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓則是競(jìng)價(jià)的方式。雖然都是有償供地的方式，但招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓要比協(xié)議出讓更加公開(kāi)、透明，更具有競(jìng)爭(zhēng)性，國(guó)家的土地資產(chǎn)收益更能得以體現(xiàn)。
　　三是最低價(jià)確定的原則不同。21號(hào)令第5條規(guī)定：協(xié)議出讓的最低價(jià)不得低于新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)、征地（拆遷）補(bǔ)償費(fèi)用以及按照國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的有關(guān)費(fèi)用之和，有基準(zhǔn)地價(jià)的，不得低于基準(zhǔn)地價(jià)的70%.而11號(hào)令第10條規(guī)定，確定招標(biāo)拍賣(mài)掛牌的標(biāo)底或者底價(jià)，要根據(jù)土地估價(jià)結(jié)果和政府產(chǎn)業(yè)政策綜合確定。
　　應(yīng)當(dāng)講，協(xié)議出讓與招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓，互相配合，互為補(bǔ)充，共同構(gòu)筑了比較完善的有償使用方式（從理論上講，國(guó)有土地租賃同樣適用協(xié)議方式和招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式）。21號(hào)令第9條規(guī)定： 同一地塊有兩個(gè)或者兩個(gè)以上意向用地者的，市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，采取招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓。也就是說(shuō)，協(xié)議出讓隨時(shí)可以向招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓“轉(zhuǎn)換”，二者是統(tǒng)一的。隨著土地使用制度改革的進(jìn)一步深入和土地市場(chǎng)的完善，政府會(huì)越來(lái)越多的采取主動(dòng)供地的方式，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，協(xié)議方式應(yīng)當(dāng)會(huì)逐漸消亡。實(shí)際上，目前的掛牌出讓方式已經(jīng)具備了協(xié)議出讓方式的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)也最大限度地避免了協(xié)議方式供地的不足。
　　關(guān)于協(xié)議出讓的程序，概括起來(lái)講主要包括7個(gè)環(huán)節(jié)：編制并公布出讓計(jì)劃、接受意向用地者申請(qǐng)、確定出讓方式、編制出讓方案、確定出讓底價(jià)、協(xié)議出讓價(jià)格并簽定出讓合同、公布出讓結(jié)果。