PPP領(lǐng)域兩法合一,國(guó)務(wù)院授權(quán)法制辦主導(dǎo)

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　　PPP領(lǐng)域爭(zhēng)議已久的特許經(jīng)營(yíng)法和PPP立法終于有了結(jié)果。

　　據(jù)悉，由財(cái)政部主導(dǎo)的PPP立法和發(fā)改委堅(jiān)持的特許經(jīng)營(yíng)法工作，已經(jīng)在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，全部交由國(guó)務(wù)院法制辦主導(dǎo)，至此，兩個(gè)部門(mén)關(guān)于PPP立法工作也塵埃落定。

　　目前立法工作由國(guó)務(wù)院法制辦統(tǒng)一主導(dǎo)，財(cái)政部和發(fā)改委則有由原來(lái)的立法主導(dǎo)方轉(zhuǎn)變?yōu)榱藚⑴c方，國(guó)務(wù)院授權(quán)法制辦來(lái)統(tǒng)籌管理。

　　此前，由發(fā)改委主導(dǎo)的特許經(jīng)營(yíng)法立法工作已經(jīng)進(jìn)展到草案論證階段，按照發(fā)改委對(duì)立法工作的進(jìn)度安排，預(yù)計(jì)在今年三季度將會(huì)上報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦。

　　多位市場(chǎng)人士認(rèn)為，PPP立法和特許經(jīng)營(yíng)法兩法合一，更有利于推進(jìn)PPP政策的出臺(tái)，有望加速立法出臺(tái)的節(jié)奏。

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　　推進(jìn)單一立法

　　“今年以來(lái)，財(cái)政部和發(fā)改委在PPP領(lǐng)域都加快立法推進(jìn)進(jìn)度，但從兩部委公開(kāi)的立法草案看其高度重合，同一個(gè)領(lǐng)域出臺(tái)兩套法律的可能性較小，的確需要更多決策層的統(tǒng)籌安排。”一位參與過(guò)立法工作的老師坦言。

　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)政部和發(fā)改委的意見(jiàn)，推進(jìn)單一法案的立法工作成為PPP立法老師普遍達(dá)成的共識(shí)。

　　作為發(fā)改委特許經(jīng)營(yíng)法立法小組的顧問(wèn)，金永祥在接受采訪時(shí)表示，兩部委的立法只是概念不一樣，但是解決的問(wèn)題是一樣的，未來(lái)能夠統(tǒng)籌出臺(tái)政策是最好的辦法。

　　對(duì)于這種聲音，決策層在多次調(diào)研中已有關(guān)注。

　　在7月7日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)聽(tīng)取PPP模式推廣情況匯報(bào)后強(qiáng)調(diào)，建設(shè)法治政府，國(guó)務(wù)院法制辦要超越部門(mén)利益。在起草相關(guān)法律法規(guī)條例過(guò)程中，既要充分聽(tīng)取吸收相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)和建議，更要站在“法治”的高度，超越于部門(mén)利益之上。

　　一直以來(lái)，對(duì)于立法工作，發(fā)改委和財(cái)政部?jī)蓚€(gè)部門(mén)分別提請(qǐng)了“特許經(jīng)營(yíng)立法”和“PPP立法”的意見(jiàn)，但在實(shí)際操作中并沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，兩套立法存在諸多重復(fù)，亦有多處不同。

　　在相同之處，比如，兩部委PPP立法項(xiàng)目?jī)?nèi)容都涉及能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)等公用事業(yè)領(lǐng)域，在具體運(yùn)作方式上都建議采取轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)或者改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)等方式。

　　在上述國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，國(guó)務(wù)院法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人曾表態(tài)，應(yīng)該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩部門(mén)意見(jiàn)，推進(jìn)單一法案的立法工作。

　　此后，國(guó)務(wù)院明確要求由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭，為推廣PPP模式提供根本的法律保障。自此，爭(zhēng)論了近兩年的PPP立法工作由財(cái)政部和發(fā)改委兩部門(mén)正式移交給法制辦主導(dǎo)。

　　7月15日，金永祥參加完發(fā)改委舉行的特許經(jīng)營(yíng)立法工作最后一次會(huì)議。“法制辦也會(huì)邀請(qǐng)以前的老師進(jìn)行論證，目前國(guó)務(wù)院法制辦剛剛接管立法工作，還在對(duì)立法工作征求意見(jiàn)的過(guò)程中，并沒(méi)形成草案初稿。”金永祥說(shuō)。

　　據(jù)了解，上述發(fā)改委最后一次討論會(huì)的主要內(nèi)容是研究特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目前期的主要內(nèi)容、工作深度，包括可行性評(píng)估與財(cái)政可承受能力評(píng)估、物有所值評(píng)估等的關(guān)系與銜接等問(wèn)題。

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　　激發(fā)民資活力

　　加快推進(jìn)PPP相關(guān)立法進(jìn)程，以更好的法治環(huán)境激發(fā)社會(huì)投資活力，這是國(guó)務(wù)院對(duì)PPP立法提出的最新要求。

　　金永祥認(rèn)為，雖然特許經(jīng)營(yíng)和PPP概念不同，但目的都是激發(fā)民間投資活力，解決的問(wèn)題一樣，在社會(huì)投資持續(xù)下降的當(dāng)下，拋開(kāi)部委之間的利益，保增長(zhǎng)才是根本。

　　7月中旬，統(tǒng)計(jì)局發(fā)布了上半年投資數(shù)據(jù)，顯示2016年1~6月份，我國(guó)民間固定資產(chǎn)投資158797億元，同比名義增長(zhǎng)2.8%，增速比1~5月份回落1.1個(gè)百分點(diǎn)。民間固定資產(chǎn)投資占全國(guó)固定資產(chǎn)投資(不含農(nóng)戶(hù))的比重為61.5%，比去年同期降低3.6個(gè)百分點(diǎn)。

　　具體從各省情況看，今年上半年，廣東省固定資產(chǎn)投資總額增長(zhǎng)13.5%，其中民間投資增速達(dá)到19.6%;但安徽、四川等中西部省份，民間投資增速卻滑落至 6%左右，東北地區(qū)滑落尤其嚴(yán)重，其中遼寧1~6月民間投資數(shù)據(jù)是-58.1%，在財(cái)政收入出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)后，遼寧的民間投資堪憂。

　　如何發(fā)揮PPP模式，帶動(dòng)更多的民間資本投資成為熱點(diǎn)。

　　致力于PPP研究多年的清華大學(xué)教授王守清在接受采訪時(shí)表示，從學(xué)術(shù)層面來(lái)看，兩部法律草案其實(shí)沒(méi)有本質(zhì)差別。無(wú)非是PPP立法比特許經(jīng)營(yíng)法范圍更廣些，內(nèi)容更具體些，兩個(gè)部門(mén)在PPP領(lǐng)域權(quán)力分配上更傾向自己的部門(mén)。

　　“隨著立法內(nèi)容的逐漸完善，兩個(gè)部門(mén)的利益應(yīng)該求同存異，從主導(dǎo)方到參與方的轉(zhuǎn)變，或?qū)⒊蔀閮刹块T(mén)聯(lián)手推動(dòng)PPP落地的一個(gè)契機(jī)。”一位財(cái)稅系統(tǒng)人士分析。

　　在該人士看來(lái)，未來(lái)PPP模式的運(yùn)營(yíng)將成為民資施展身手的主戰(zhàn)場(chǎng)。

　　財(cái)政部全國(guó)政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，截至今年6月30日，財(cái)政部?jī)膳痉俄?xiàng)目落地率達(dá)48.4%，全部入庫(kù)項(xiàng)目落地率23.8%，均較3月末有所提升。

　　季報(bào)顯示，自2014年起財(cái)政部推出的兩批示范項(xiàng)目共232個(gè)，總投資額8025.4億元。已進(jìn)入執(zhí)行階段的1月末共66個(gè)，投資額2146億元;3月末73個(gè)，2267億元;6月末105個(gè)，3078億元。

　　其中，一季度后兩個(gè)月比1月末新增7個(gè)簽約落地，增長(zhǎng)10.6%，二季度比一季度末新增32個(gè)簽約落地，增長(zhǎng)43.8%，增速大幅提高。而按上述口徑計(jì)算，6月末兩批示范項(xiàng)目落地率48.4%，比3月末的35.1%增長(zhǎng)13.3個(gè)百分點(diǎn)。這些數(shù)據(jù)表明，隨著示范項(xiàng)目的增多，其落地率也在逐步提升。

　　多位市場(chǎng)人士預(yù)測(cè)，隨著兩法并一法的推進(jìn)，PPP將迎來(lái)一法之下“雙軌制”的管理，在解決特許經(jīng)營(yíng)與PPP的區(qū)別的同時(shí)，也為使用者付費(fèi)與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供了更多保障。

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