2009年咨詢(xún)工程師考試宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策考點(diǎn)四
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第六章 規(guī)劃體制與規(guī)劃方法
第一節(jié) 規(guī)劃概述
規(guī)劃的概念
規(guī)劃是政府對(duì)未來(lái)的一種謀劃、安排、部署。
我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是國(guó)家加強(qiáng)和改善宏觀(guān)調(diào)控的重要手段，也是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。規(guī)劃通過(guò)闡述政府的戰(zhàn)略意圖，明確政府的工作重點(diǎn)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體的行為，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，有效配置公共資源，促進(jìn)共同富裕。
規(guī)劃的性質(zhì)
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃必須以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，反映市場(chǎng)、預(yù)測(cè)市場(chǎng)、引導(dǎo)和調(diào)控市場(chǎng)，而不是取代市場(chǎng)。雖然國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃按照法定程序經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審議批準(zhǔn)，但規(guī)劃的基本性質(zhì)仍是指導(dǎo)性的。即使在某些不屬于市場(chǎng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域或在非常情況下采取某種指令性計(jì)劃，也只是對(duì)總體上實(shí)行指導(dǎo)性計(jì)劃的必要補(bǔ)充或權(quán)宜之計(jì)，并不改變市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下計(jì)劃的根本性質(zhì)。
規(guī)劃的特征
1.綜合性特征
2.層次性特征
3.銜接性特征
4.協(xié)調(diào)性特征
5.導(dǎo)向性特征
規(guī)劃的功能
1.綜合協(xié)調(diào)平衡功能
2.信息導(dǎo)向功能
3.政策指導(dǎo)調(diào)節(jié)功能
4.引導(dǎo)資源配置功能
國(guó)家集中掌握的公共資源主要有
財(cái)政預(yù)算資金和其他財(cái)政性資金、政策性金融、國(guó)家統(tǒng)借統(tǒng)還外債、國(guó)家外匯儲(chǔ)備和重要資源儲(chǔ)備等。
規(guī)劃體制
涉及規(guī)劃體系、規(guī)劃性質(zhì)、規(guī)劃內(nèi)容、編制程序、規(guī)劃期限、決策主體、規(guī)劃實(shí)施、評(píng)估調(diào)整等方面。
我國(guó)的規(guī)劃體系由三級(jí)、三類(lèi)規(guī)劃組成。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃按行政層級(jí)分為國(guó)家級(jí)規(guī)劃、省(區(qū)、市)級(jí)規(guī)劃、市縣級(jí)規(guī)劃;按對(duì)象和功能類(lèi)別分為總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃。
國(guó)家級(jí)規(guī)劃
國(guó)家級(jí)規(guī)劃是指由中央政府部門(mén)制定的各類(lèi)規(guī)劃。國(guó)家級(jí)規(guī)劃規(guī)定著國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)、任務(wù)和政策，關(guān)系到國(guó)家的全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，各級(jí)地方應(yīng)相互配合，保證國(guó)家規(guī)劃確定的調(diào)控目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。地方規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家規(guī)劃，首先保證國(guó)家規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)國(guó)家規(guī)劃的權(quán)威性與統(tǒng)一性。同時(shí)，國(guó)家規(guī)劃的制定也應(yīng)當(dāng)考慮到地方規(guī)劃的實(shí)際情況，照顧到地方的利益。
省(區(qū)、直轄市)級(jí)規(guī)劃
省(區(qū)、直轄市)級(jí)規(guī)劃是指省(區(qū)、直轄市)地方人民政府根據(jù)國(guó)家規(guī)劃對(duì)所轄行政區(qū)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展或其特定行業(yè)、領(lǐng)域?yàn)閷?duì)象編制的規(guī)劃。
市縣級(jí)規(guī)劃
市縣級(jí)規(guī)劃是指市縣級(jí)地方人民政府所轄行政區(qū)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展或其特定行業(yè)、領(lǐng)域?yàn)閷?duì)象編制的規(guī)劃。市縣級(jí)規(guī)劃是我國(guó)規(guī)劃體系中的末端規(guī)劃。
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總體規(guī)劃
總體規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、綜合性規(guī)劃，是編制本級(jí)和下級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及制定有關(guān)政策和年度計(jì)劃的依據(jù)，其他規(guī)劃要符合總體規(guī)劃的要求。
總體規(guī)劃是完整的、全面的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃?？傮w規(guī)劃要體現(xiàn)保持經(jīng)濟(jì)總量平衡、促進(jìn)總體結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)和效益的要求，發(fā)揮對(duì)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的總體指導(dǎo)和對(duì)各種宏觀(guān)調(diào)控政策手段綜合協(xié)調(diào)的作用?？傮w規(guī)劃要覆蓋國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要領(lǐng)域，既要照顧各個(gè)方面，又要突出重點(diǎn)，當(dāng)然是粗線(xiàn)條的。
專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃
專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展特定領(lǐng)域?yàn)閷?duì)象編制的規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的細(xì)化，也是政府指導(dǎo)該領(lǐng)域發(fā)展以及審批、核準(zhǔn)重大項(xiàng)目，安排政府投資和財(cái)政支出預(yù)算，制定特定領(lǐng)域相關(guān)政策的依據(jù)。
專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是針對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)系全局的重大問(wèn)題編制的規(guī)劃。專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是總體規(guī)劃的若干主要方面、重點(diǎn)領(lǐng)域的展開(kāi)、深化及具體化，必須符合總體規(guī)劃的總體要求，并與總體規(guī)劃相銜接。
區(qū)域規(guī)劃的定位
區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為對(duì)象編制的規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細(xì)化和落實(shí)?？缡?區(qū)、市)的區(qū)域規(guī)劃是編制區(qū)域內(nèi)省(區(qū)、市)級(jí)總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的依據(jù)。
區(qū)域規(guī)劃的作用
有利于打破地區(qū)行政分割，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌安排重大基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)力布局和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，進(jìn)而提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力。區(qū)域規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)在特定空間上的落實(shí)，是政府進(jìn)行區(qū)域調(diào)控和管理的重要工具。
區(qū)域管理三個(gè)層次
即區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策，三者是相互聯(lián)系、相互支撐的整體。
區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是對(duì)全國(guó)總體空間格局的謀劃。
區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策是對(duì)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的支撐，
區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)規(guī)劃和政策的制定。
區(qū)域規(guī)劃主要是對(duì)人口、資源、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等進(jìn)行空間布局安排。
區(qū)域政策是對(duì)資源的合理分配和各方面關(guān)系的協(xié)調(diào)，服從于區(qū)域規(guī)劃，是對(duì)區(qū)域規(guī)劃的支撐。
各類(lèi)規(guī)劃的編制部門(mén)和規(guī)劃期限
1.規(guī)劃編制部門(mén)
國(guó)家總體規(guī)劃和省(區(qū)、市)級(jí)、市縣級(jí)總體規(guī)劃分別由同級(jí)人民政府組織編制，并由同級(jí)人民政府發(fā)展改革部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)起草。專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃由各級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)組織編制;跨省(區(qū)、市)的區(qū)域規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)組織國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和區(qū)域內(nèi)省(區(qū)、市)人民政府有關(guān)部門(mén)編制。
2.規(guī)劃期限
國(guó)家總體規(guī)劃、省(區(qū)、市)級(jí)總體規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的規(guī)劃期一般為5年，可以展望到10年以上。市縣級(jí)總體規(guī)劃和各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)劃期可根據(jù)需要確定。
第二節(jié) 規(guī)劃編制的一般程序
規(guī)劃編制活動(dòng)一般包括前期工作、立項(xiàng)、起草、銜接、論證、批準(zhǔn)、公布、評(píng)估和修訂等工作環(huán)節(jié)。
編制規(guī)劃的前期工作，一般從新規(guī)劃期的前兩年時(shí)間開(kāi)始。
前期工作規(guī)范
編制國(guó)家級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，編制部門(mén)要擬訂規(guī)劃編制工作方案，明確規(guī)劃編制的必要性、銜接單位、論證方式、進(jìn)度安排和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)等，并送有關(guān)部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)。
需由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，要擬訂年度編制計(jì)劃，由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)商有關(guān)部門(mén)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。
編制跨省(區(qū)、市)區(qū)域規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)會(huì)同有關(guān)省(區(qū)、市)人民政府提出申請(qǐng)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。
前期課題研究的主要任務(wù)
(1)對(duì)正在實(shí)施的規(guī)劃進(jìn)行評(píng)價(jià)和總結(jié)，包括規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)完成情況的預(yù)測(cè)，分析當(dāng)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的成績(jī)、經(jīng)驗(yàn)和主要問(wèn)題等。
(2)對(duì)下一個(gè)規(guī)劃期面臨的主要矛盾，國(guó)內(nèi)、國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，進(jìn)一步發(fā)展的基本條件，需要解決的主要問(wèn)題，需要采取的重大措施等開(kāi)展課題研究，提出中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的基本思路設(shè)想。
前期工作中的重大課題研究應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)投標(biāo)或者其他競(jìng)爭(zhēng)方式選擇課題承擔(dān)單位。
決策主體
在我國(guó)，國(guó)家總體規(guī)劃決策屬于戰(zhàn)略層面和宏觀(guān)層面的決策，由中共中央做出。省(市、自治區(qū))縣級(jí)的總體規(guī)劃，由各個(gè)地方省(市、自治區(qū))縣黨委做出。專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃決策由相應(yīng)級(jí)別的政府做出。
規(guī)劃編制過(guò)程中的社會(huì)參與
(1)使規(guī)劃體現(xiàn)政府、企業(yè)和社會(huì)各界的共識(shí)，反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。規(guī)劃的制定要在充分**協(xié)商、、協(xié)調(diào)中進(jìn)行。
(2)保證規(guī)劃制定和實(shí)施的社會(huì)參與，是保證規(guī)劃科學(xué)性、有效性的前提條件。
建立健全有效的規(guī)劃公眾參與制度
(1)各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃應(yīng)視不同情況，征求本級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)和下一級(jí)人民政府以及其他有關(guān)單位、個(gè)人的意見(jiàn)。
(2)要認(rèn)真聽(tīng)取本級(jí)人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的意見(jiàn)，自覺(jué)接受指導(dǎo)。
(3)實(shí)行編制規(guī)劃的老師論證制度。
規(guī)劃銜接要遵循的原則
下級(jí)服從上級(jí)政府規(guī)劃的原則;
專(zhuān)項(xiàng)和區(qū)域服從本級(jí)和上級(jí)總體規(guī)劃的原則;
專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃之間不相互矛盾的原則;
編制跨省(區(qū)、市)區(qū)域規(guī)劃，要充分考慮土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃等相關(guān)領(lǐng)域規(guī)劃的要求。
總體規(guī)劃銜接程序
省(區(qū)、市)級(jí)總體規(guī)劃草案在送本級(jí)人民政府審定前，應(yīng)由省(區(qū)、市)發(fā)展改革部門(mén)送國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)與國(guó)家總體規(guī)劃進(jìn)行銜接，并送相關(guān)省(區(qū)、市)人民政府發(fā)展改革部門(mén)與其總體規(guī)劃進(jìn)行銜接，必要時(shí)還應(yīng)送國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)與國(guó)家級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行銜接。
相鄰地區(qū)間規(guī)劃銜接不能達(dá)成一致意見(jiàn)的，可由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)，重大事項(xiàng)報(bào)國(guó)務(wù)院決定。
專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃銜接程序
專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃草案由編制部門(mén)送本級(jí)人民政府發(fā)展改革部門(mén)與總體規(guī)劃進(jìn)行銜接，送上一級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)與其編制的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行銜接，涉及其他領(lǐng)域時(shí)還應(yīng)當(dāng)送本級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)與其編制的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行銜接。同級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃之間銜接不能達(dá)成一致意見(jiàn)的，由本級(jí)人民政府協(xié)調(diào)決定。
區(qū)域規(guī)劃銜接程序跨省(區(qū)、市)的區(qū)域規(guī)劃草案由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)送國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)與相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行銜接。
銜接的內(nèi)容
各類(lèi)規(guī)劃銜接整合的內(nèi)容
(1)方針政策的銜接。
(2)發(fā)展目標(biāo)的銜接。
(3)措施手段的銜接。
(4)重大建設(shè)項(xiàng)目的銜接。
(5)不同層次規(guī)劃對(duì)象的銜接。
規(guī)劃論證
(1)規(guī)劃草案在送審之前須進(jìn)行論證，并由組織論證的單位提出論證報(bào)告。未經(jīng)論證的規(guī)劃，不得報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)并公布實(shí)施。
(2)規(guī)劃草案須經(jīng)老師委員會(huì)進(jìn)行深入論證，并由老師委員會(huì)出具論證報(bào)告。對(duì)國(guó)家級(jí)、省(區(qū)、市)級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃組織老師論證時(shí)，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃領(lǐng)域以外的相關(guān)領(lǐng)域老師應(yīng)當(dāng)不少于1/3。
(3)規(guī)劃編制部門(mén)在送審規(guī)劃草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)一并報(bào)送規(guī)劃編制說(shuō)明和規(guī)劃論證報(bào)告。
(4)規(guī)劃編制說(shuō)明除應(yīng)當(dāng)對(duì)有關(guān)內(nèi)容做出說(shuō)明外，還應(yīng)當(dāng)說(shuō)明履行編制程序的情況，并對(duì)征求意見(jiàn)和銜接情況做出專(zhuān)門(mén)說(shuō)明，對(duì)未采納的重要意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。
(5)依法須提交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的規(guī)劃，還應(yīng)當(dāng)報(bào)送環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。
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