城鄉(xiāng)規(guī)劃師|地勘改革到底怎么辦?怎么改?

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今年2月14號，中央通過了《關(guān)于深化事業(yè)單位改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，按照要求，2020年底事業(yè)單位必須改革完畢。2020年已過大半，距離最后期限僅剩不到2個月時間。

2019年，除吉林、江蘇、內(nèi)蒙古等3個省份外，全國地勘單位分類改革的階段性任務(wù)基本完成(據(jù)《2019年度全國地質(zhì)勘查行業(yè)發(fā)展報告》)。當(dāng)前重要關(guān)頭碰巧遇上疫情，企業(yè)化改革難度增大，可能這也是一些省份的改革方案遲遲未公布的原因。

自然資源部研究人員根據(jù)對地勘單位改革的一系列分析，總結(jié)出沒能完全解決的問題：

商業(yè)性地質(zhì)工作市場運(yùn)行尚不健全;

地勘行業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度還未完全建立;

要素市場化配置還存在差距。

一、地勘行業(yè)市場化改革進(jìn)程回顧

我國改革開放近四十年來，隨著經(jīng)濟(jì)、政治、社會等各項(xiàng)改革的不斷深入，地勘單位改革也在不斷推進(jìn)，從1979年的專業(yè)化改組到現(xiàn)在的事企分離，從“一業(yè)為主、多種經(jīng)營”到“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”，每一次改革都賦予了時代特征，盡管由于改革措施不完善、政策不配套，改革目標(biāo)未完全實(shí)現(xiàn)，但是在不同時期對地勘經(jīng)濟(jì)發(fā)展都起到了積極作用。

1.1改革起步與推動(1979—1992)

1979

全國地質(zhì)局長會議在北京召開，會議確立了“地質(zhì)—找礦為中心”的工作方針，并第一次提出“按專業(yè)化分工原則改組地質(zhì)隊(duì)伍”，這是最初的改革嘗試。

1982

原地質(zhì)部增加了對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的監(jiān)管職能，更名為地質(zhì)礦產(chǎn)部，開始主導(dǎo)我國地質(zhì)工作體制機(jī)制與市場化改革。

1985

地質(zhì)礦產(chǎn)部先后發(fā)布《關(guān)于簡政放權(quán)、搞活地質(zhì)隊(duì)的暫行規(guī)定》和《關(guān)于改進(jìn)地質(zhì)工作計劃體制的若干暫行規(guī)定》，提出“一業(yè)為主、多種經(jīng)營”的改革方向。

1987

印發(fā)《地質(zhì)工作體制改革總體構(gòu)想綱要》，對1986年初部黨組提出的“三化”改革進(jìn)行了明確：“逐步實(shí)現(xiàn)部分地質(zhì)工作成果商品化、地質(zhì)勘查單位企業(yè)化或經(jīng)營管理企業(yè)化、部分地質(zhì)隊(duì)伍社會化”。

孫大光(1917-2005)原地質(zhì)礦產(chǎn)部黨組書記、部長倡導(dǎo)并確立了“以地質(zhì)找礦為中心”的地質(zhì)工作指導(dǎo)思想，在任期出臺或啟動《關(guān)于簡政放權(quán)、搞活地質(zhì)隊(duì)的暫行規(guī)定》、《地質(zhì)工作體制改革總體構(gòu)想綱要(討論稿)》

1.2市場格局初形成(1979—1992)

1993

中編辦、地質(zhì)礦產(chǎn)部發(fā)布《地方地質(zhì)勘查主管部門機(jī)構(gòu)改革方案》，重點(diǎn)推動行政管理與地質(zhì)勘查開發(fā)經(jīng)營管理及隊(duì)伍管理分開。

1998

國務(wù)院出臺礦產(chǎn)資源勘查、開采登記和礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理等行政法規(guī)，逐步實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源從計劃管理向市場配置方式轉(zhuǎn)變。

1999

撤銷地質(zhì)礦產(chǎn)部組建國土資源部后，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《地質(zhì)勘查隊(duì)伍管理體制改革方案》，推動公益性和商業(yè)性地勘隊(duì)伍分開建設(shè)。這一時期地勘單位企業(yè)化進(jìn)程加快，油氣勘探開發(fā)單位全面轉(zhuǎn)企，原由國家各部門管理的地勘隊(duì)伍逐步移交地方，實(shí)行屬地化管理、企業(yè)化經(jīng)營。

2000

國務(wù)院辦公廳和國土資源部相繼出臺配套政策，重點(diǎn)推動公益性、商業(yè)性地質(zhì)工作分開，國家財政不再撥付用于開展商業(yè)性地質(zhì)工作的經(jīng)費(fèi)，對企業(yè)化的地勘單位，國家不再下達(dá)工作任務(wù)。

經(jīng)過一系列改革，關(guān)于地勘行業(yè)的政府、企業(yè)、市場關(guān)系逐步厘清，公益性、商業(yè)性地質(zhì)工作分開，地勘隊(duì)伍企業(yè)化和礦業(yè)權(quán)配置市場化的格局基本形成。

1.3市場運(yùn)轉(zhuǎn)有序(2003-2010)

2003

國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化地質(zhì)勘查隊(duì)伍改革有關(guān)問題的通知》。國家財政不再撥付用于開展商業(yè)性地質(zhì)工作的經(jīng)費(fèi);對于企業(yè)化的地勘單位，國家不再下達(dá)地質(zhì)工作任務(wù)，只能通過按市場規(guī)劃、以市場競爭方式生存和發(fā)展。

2006

國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》，提出要“深化體制改革，大力推進(jìn)地質(zhì)勘查管理體制和運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)變，加快構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的地質(zhì)工作體系”。

2010

原國土資源部出臺《關(guān)于促進(jìn)國有地勘單位改革發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對已經(jīng)轉(zhuǎn)制為企業(yè)或積極推進(jìn)企業(yè)化改革的國有地勘單位給予政策支持，加強(qiáng)收入分配制度、人事制度、產(chǎn)權(quán)制度、法人資本運(yùn)作等方面的改革，一方面建實(shí)建強(qiáng)地方公益性地質(zhì)隊(duì)伍，另一方面做大做強(qiáng)地勘企業(yè)，推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。

這一機(jī)制在2011年國務(wù)院推行的找礦突破戰(zhàn)略行動中發(fā)揮了重要作用，形成了多渠道資金投入、多元主體參與的地質(zhì)找礦格局，也帶動了礦業(yè)權(quán)管理制度改革和礦業(yè)權(quán)交易市場體系的建設(shè)完善。

1.4市場體系建立(2011以來)

這一階段雖然沒有專門針對地勘行業(yè)改革的文件出臺，但是改革力度未減。經(jīng)過一系列的制度改革和建設(shè)，地勘行業(yè)市場運(yùn)行環(huán)境進(jìn)一步改善，地質(zhì)工作市場體系基本建立。

2011

按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，持續(xù)推進(jìn)國有地勘單位分類改革，按照社會功能將國有地勘單位進(jìn)一步劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別，拉開了地勘單位分類改革的序幕。

重點(diǎn)對礦業(yè)權(quán)出讓制度、礦產(chǎn)資源儲量制度、地質(zhì)勘查資質(zhì)管理制度和監(jiān)管制度等進(jìn)行了修改完善。

此輪分類改革，存在幾大問題：

一是公益性事業(yè)單位偏多。

從各省(自治區(qū)、直轄市)已批復(fù)文件的情況看，地勘單位多以公益類為主。據(jù)統(tǒng)計，在已完成的407家地勘單位分類中(不含陜西省所屬地勘單位)，劃分為公益類的比例高達(dá)93%，其中：公益一類124家，占總量的30.5%;公益二類有257家，占總量的63.1%;生產(chǎn)經(jīng)營類13家，占總量的3.2%。

二是事業(yè)單位分類標(biāo)準(zhǔn)尺度把握不一致。

大部分省(自治區(qū)、直轄市)地勘單位類別的選擇基本上是按照“自愿站隊(duì)”的原則進(jìn)行的。

三是相關(guān)配套政策沒有跟上。

從目前掌握的情況來看，除安徽省專門出臺了相關(guān)配套政策外,其余各省(自治區(qū)、直轄市)對公益一類事業(yè)單位與公益二類事業(yè)單位在財政保障等政策方面并沒有什么差別。

我國地勘行業(yè)市場化改革大事記：

二、影響地勘行業(yè)市場化改革深化主要問題

2.1商業(yè)性地質(zhì)工作市場運(yùn)行尚不健全

公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開，是地勘隊(duì)伍企業(yè)化、地勘工作市場化運(yùn)行的基礎(chǔ)。由于對公益性與商業(yè)性本身的認(rèn)識與界定存在一定的問題，加上幾十年來形成的地質(zhì)工作格局，公益性質(zhì)的地勘單位因慣性驅(qū)使并沒能完全從商業(yè)性地質(zhì)作中抽身。實(shí)施找礦突破戰(zhàn)略行動以來，雖形成了多元主體和多資金渠道投入的地質(zhì)找礦態(tài)勢，但公商混行、政資不分、事企不分局面沒有根本改變。本應(yīng)承擔(dān)行政職能與公益職能的事業(yè)單位承擔(dān)了大量應(yīng)該由市場主體承擔(dān)的工作，而企業(yè)性質(zhì)的地勘單位又通過爭取公益性項(xiàng)目獲得市場收入。2019年全國礦產(chǎn)勘查投入資金88.03億元，其中，中央財政為21.92億元，占24.9%;地方財政為22.02億元，占25.0%?？梢娯斦度朐诘V產(chǎn)勘查市場依然占較大比重。

2.2地勘行業(yè)市場主體培育不夠

地勘單位一直努力按照市場經(jīng)濟(jì)改革的要求尋求發(fā)展，但由于自成立以來就靠財政撥款，沒有資本積累，本身不具備市場經(jīng)營的經(jīng)驗(yàn)和能力，只能依靠勘查技術(shù)優(yōu)勢獲取市場增量。有些地勘單位雖取得一定找礦成果，但探轉(zhuǎn)采成本高，建設(shè)周期長，又缺乏礦業(yè)資本市場融資渠道，短期內(nèi)難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)實(shí)力和市場競爭力。

事、企混行未根本改變，受制度影響，限制了地勘單位的市場活力。這種混合體制致使國有地勘單位不能建立現(xiàn)代企業(yè)制度，難以成為市場主體。

2.3地勘要素市場化配置程度不夠

一是礦業(yè)權(quán)市場體系尚需完善。礦業(yè)權(quán)的市場配置是地質(zhì)工作市場體系良性運(yùn)行的標(biāo)志與關(guān)鍵。但以往出臺的各種礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則重點(diǎn)針對一級市場，主要是對政府出讓行為的約束，沒有專門的交易規(guī)則規(guī)范二級市場的交易行為或者對轉(zhuǎn)讓交易過多限制，使礦業(yè)權(quán)人之間的轉(zhuǎn)讓問題層出不窮，影響了市場有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

二是礦業(yè)資本市場建設(shè)有待加強(qiáng)。市場經(jīng)濟(jì)條件下，探礦采礦都應(yīng)是市場行為，財政資金應(yīng)從礦產(chǎn)勘查與開發(fā)領(lǐng)域撤出，由市場主體通過各種形式融資投資。但是目前我國礦業(yè)資本市場并不健全，國外風(fēng)投資本也無法進(jìn)入，市場主體只能通過自身積累、發(fā)行債券、銀行貸款甚至民間借貸等方式獲取資金，無法直接通過證券市場進(jìn)行上市融資，直接影響企業(yè)進(jìn)行礦產(chǎn)勘查開發(fā)的積極性。2018年全國共出讓非油氣探礦權(quán)346個，財政全額出資勘查的探礦權(quán)數(shù)就有175個。政府和事業(yè)單位直接投資找礦的形式，離市場配置資源有較大差距。 三是地質(zhì)人才市場化配置還需政策支持。不完全的市場化改革，存在體制機(jī)制障礙，受人才培養(yǎng)、引進(jìn)、流動和獎勵激勵、薪酬政策等的限制，新型、領(lǐng)軍人才保不住、進(jìn)不來，這是目前所有地勘單位改革發(fā)展面臨的共性問題。 四是地質(zhì)成果、數(shù)據(jù)信息市場化程度不夠。公益性地質(zhì)工作由國家財政投入，成果歸國家所有，供社會無償使用。但從使用總體情況看，地質(zhì)數(shù)據(jù)信息市場化還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

三、促進(jìn)地勘行業(yè)市場化改革的建議

1加快公益性、商業(yè)性地勘單位分類改革要建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的地質(zhì)工作體系，必須清晰界定公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作，不同性質(zhì)工作交由不同性質(zhì)主體承擔(dān)，真正實(shí)現(xiàn)公商分開、政企分開、事企分開。

行業(yè)主管部門應(yīng)按照國務(wù)院事業(yè)單位分類改革的文件要求對公益一類和二類單位職能進(jìn)行界定，從經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、民生對地質(zhì)工作的需求出發(fā)，對中央與地方公益性地質(zhì)工作需求、政府購買服務(wù)需求量開展評估，科學(xué)確定從事公益性服務(wù)工作的隊(duì)伍規(guī)模，評估確定區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模和市場化程度對轉(zhuǎn)為企業(yè)的地勘單位的容量和條件，從利于行業(yè)發(fā)展角度指導(dǎo)分類改革。

尤其是對公益二類事業(yè)單位數(shù)量和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行綜合研判，對需保留的公益性隊(duì)伍數(shù)量和規(guī)模進(jìn)行宏觀控制，避免公益性單位數(shù)量過多、規(guī)模過大，甚至需要預(yù)留一定的補(bǔ)充空間。

2加強(qiáng)政策扶持，培育地勘行業(yè)市場主體

今后要繼續(xù)推動國有礦業(yè)企業(yè)改革，創(chuàng)造政策環(huán)境扶持發(fā)展非公有制礦業(yè)企業(yè)。針對國有地勘單位，建議在公益性隊(duì)伍總量控制基礎(chǔ)上，通過產(chǎn)權(quán)制度改革推動地勘單位的轉(zhuǎn)企改制，以重組、合并、職工入股等形式，對地勘單位進(jìn)行重構(gòu)，成立相應(yīng)專業(yè)技術(shù)為主業(yè)的企業(yè)化集團(tuán)，建立科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代企業(yè)制度，配套以相關(guān)的行業(yè)準(zhǔn)入、稅收減免、土地劃撥、養(yǎng)老保險等政策扶持，幫助轉(zhuǎn)企隊(duì)伍轉(zhuǎn)向相關(guān)行業(yè)及地質(zhì)延伸產(chǎn)業(yè)。

支持地勘單位探采一體，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，國有資本控股和參股，從制度上推動和實(shí)現(xiàn)政企分開。

3完善產(chǎn)權(quán)制度，建設(shè)地質(zhì)要素市場體系

完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度。明確政府作為礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益代表的作用與權(quán)限，賦予擁有礦業(yè)權(quán)使用權(quán)的市場主體處置、抵押其財產(chǎn)權(quán)的權(quán)利，促進(jìn)市場公平。 加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)市場體系與市場運(yùn)行法規(guī)建設(shè)。建立具有獨(dú)立法人資格的礦業(yè)權(quán)市場交易機(jī)構(gòu)，建立統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)交易平臺。完善礦業(yè)權(quán)出讓制度與轉(zhuǎn)讓制度，全面放開二級市場，豐富礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓形式，簡化礦業(yè)權(quán)取得和流轉(zhuǎn)手續(xù)。建立市場監(jiān)管體系和信用監(jiān)管體系。 加快完善運(yùn)轉(zhuǎn)有序的礦業(yè)資本市場。建立證券交易所、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、金融投資機(jī)構(gòu)等資本市場主體與礦業(yè)勘查主體的市場溝通平臺，為地勘單位、礦業(yè)公司提供融資渠道，通過市場籌集礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)資本，改變財政投入礦產(chǎn)勘查的局面。 建立地質(zhì)專業(yè)技術(shù)人才評價標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)人才市場流動。考慮地勘行業(yè)技術(shù)密集型工作的特點(diǎn)，建立行業(yè)專業(yè)人才評價標(biāo)準(zhǔn)體系，建立地質(zhì)師獨(dú)立資質(zhì)評估制度，或合格人士制度，鼓勵專業(yè)人才企業(yè)間、行業(yè)間自由流動。鼓勵生產(chǎn)與科研結(jié)合，制定與科研效益、生產(chǎn)效益掛鉤的薪酬政策，建立相應(yīng)的獎勵制度，提高技術(shù)人員從事地勘工作和科學(xué)研究的積極性。

加強(qiáng)地質(zhì)數(shù)據(jù)信息發(fā)布與市場交易平臺建設(shè)。完善地質(zhì)數(shù)據(jù)信息產(chǎn)權(quán)界定，加強(qiáng)對商業(yè)性地質(zhì)數(shù)據(jù)信息的管理。依托全國地質(zhì)資料館、礦業(yè)權(quán)市場交易機(jī)構(gòu)、證券市場信息平臺以及科技成果交流平臺等，建立統(tǒng)一聯(lián)合的信息發(fā)布平臺。對地質(zhì)數(shù)據(jù)信息的查詢、有償服務(wù)、市場交易等提供標(biāo)準(zhǔn)與渠道，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)數(shù)據(jù)信息的市場配置。

4建立地質(zhì)勘查行業(yè)質(zhì)量管理體系

地質(zhì)勘查資質(zhì)管理制度取消后，對地質(zhì)勘查單位的人員、設(shè)備沒有硬性要求，準(zhǔn)入門檻降低，地質(zhì)勘查工作開展按市場規(guī)則由供需雙方雙向選擇，容易造成質(zhì)量監(jiān)管困難。建議建立和完善地質(zhì)勘查行業(yè)質(zhì)量管理體系，建立和完善相應(yīng)專業(yè)領(lǐng)域的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，為地質(zhì)工作驗(yàn)收提供參考依據(jù)，也為供需雙方達(dá)成協(xié)議提供先決條件，有效保證國家地質(zhì)工作總體質(zhì)量。

結(jié)語

改革儼然是無法倒退的洪流，疫情讓本來就處于寒冬的地勘行業(yè)雪上加霜，雖然改革難，但是工作還是要做，第一步往往是最難的，早改革有搶占紅利的先機(jī)，被逼到山窮水盡不得不改的時候那就晚了。

2020年，對40萬地勘人來講， 面臨地勘改革和投入減少，注定不平凡。

2020年地勘單位看似確實(shí)“難”，但這也是“難”得機(jī)遇，關(guān)鍵在于我們?nèi)绾慰春腿绾涡袆?

當(dāng)我們以積極的心態(tài)，主動作為，發(fā)揮工勘和礦業(yè)專業(yè)優(yōu)勢，抓住全國地勘改革后地質(zhì)管家服務(wù)和礦業(yè)經(jīng)營的機(jī)會，一定會趟出新時代屬于地勘人的光明大道。

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