城鄉(xiāng)規(guī)劃師|什么是國土空間規(guī)劃體系?
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【一】
五級指的是在規(guī)劃層級上，由國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級組成的五級國土空間規(guī)劃。
這五級規(guī)劃，分別對應我國五個行政管理層級，以便實現(xiàn)一級政府、一級事權、一級規(guī)劃，統(tǒng)籌安排各級行政轄區(qū)內(nèi)的國土空間開發(fā)保護。
五級規(guī)劃自上而下編制，下級規(guī)劃服從、服務上級規(guī)劃，不得違背上級規(guī)劃約束性內(nèi)容。不同層級規(guī)劃體現(xiàn)不同的空間尺度和編制深度要求。
其中，全國國土空間總體規(guī)劃，由自然資源部會同相關部門組織編制，其功能定位是對全國國土空間開發(fā)保護作出全局安排，是全國國土空間保護、開發(fā)、利用、修復的政策和總綱。
全國國土空間總體規(guī)劃側重戰(zhàn)略性，即落實國家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，明確全國國土空間發(fā)展目標策略，優(yōu)化全國國土空間格局。
省級國土空間總體規(guī)劃，由省級政府組織編制，其功能定位是落實全國國土空間規(guī)劃，指導市縣國土空間規(guī)劃編制，側重協(xié)調(diào)性，即協(xié)調(diào)國家級國土空間規(guī)劃和市縣級國土空間規(guī)劃。
市縣級國土空間總體規(guī)劃，由相應層級政府組織編制，其功能定位是細化落實上級國土空間規(guī)劃要求，對本行政區(qū)域國土空間開發(fā)保護作出具體安排，側重實施性。
所謂的實施性，即對市縣級行政轄區(qū)內(nèi)的國土空間，在開發(fā)、保護、利用、修復方面，提出可操作的實施方案，實現(xiàn)全域全要素規(guī)劃管控。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃，其功能定位與市縣級相同。
若干意見另提出，各地可因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃。
【二】
三類指的是在規(guī)劃類型上，由總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關專項規(guī)劃三種規(guī)劃類型組成。
總體規(guī)劃是對一定區(qū)域內(nèi)的國土空間，在開發(fā)保護利用修復方面，在時間和空間上作出的總體安排，強調(diào)綜合性，如前述的國家級、省級、市縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃。
詳細規(guī)劃是對具體地塊用途和開發(fā)建設強度等作出的實施性安排。詳細規(guī)劃強調(diào)可操作性，是規(guī)劃行政許可的依據(jù)，一般在市縣及以下編制。
若干意見提出，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，由市縣自然資源主管部門組織編制詳細規(guī)劃，即控制性詳細規(guī)劃。
在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，以作為詳細規(guī)劃。
相關專項規(guī)劃是指在特定區(qū)域、特定流域或特定領域，為體現(xiàn)特定功能，對空間開發(fā)保護利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項規(guī)劃，強調(diào)專門性。
相關專項規(guī)劃也有國家級、省級、市級、縣級層級劃分，若干意見提出要因地制宜選擇編制類型和精度。
比如說京津冀城市群規(guī)劃、自然保護地規(guī)劃、長江流域空間規(guī)劃，或者是交通規(guī)劃、能源規(guī)劃、市政規(guī)劃等，都是涉及到空間利用的專項規(guī)劃。
這三種類型規(guī)劃之間的關系，按照若干意見精神，總體規(guī)劃是詳細規(guī)劃的依據(jù)，即后者編制修改要依據(jù)前者。總體規(guī)劃是相關專項規(guī)劃編制的基礎，即指導約束相關專項規(guī)劃的編制。
相關專項規(guī)劃要遵循總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容;要與詳細規(guī)劃做好銜接，主要內(nèi)容納入詳細規(guī)劃;同時，相關專項規(guī)劃之間也要互相協(xié)同。
詳細規(guī)劃要依據(jù)總體規(guī)劃進行編制修改，要將相關專項規(guī)劃主要內(nèi)容納入其中。
【三】
四體系指的是在規(guī)劃運行體系上，由編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術標準體系等四個子體系組成。
編制審批國土空間規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系的基礎。
各級政府按照一級政府、一級事權、一級規(guī)劃原則，組織編制行政轄區(qū)內(nèi)國土空間的總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃，并按照“管什么就批什么”的要求，依法審批下層級規(guī)劃。
實施監(jiān)督國土空間規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系的目的。
若干意見提出，各級政府要依托國土空間基礎信息平臺，建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預警和實施監(jiān)管機制。
比如在實施方面，依據(jù)具有法定效力的國土空間規(guī)劃，對國土空間實施用途管制，對城鄉(xiāng)建設項目實施規(guī)劃許可。
同時，為強化規(guī)劃權威性，上級自然資源主管部要會同有關部門，監(jiān)督檢查下級國土空間規(guī)劃中各類管控邊界、約束性指標等管控要求的落實情況。
制定國土空間規(guī)劃法規(guī)政策，是國土空間規(guī)劃體系的保障。
若干意見提出，自然資源部門要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)研究制定國土空間開發(fā)保護法，加快國土空間規(guī)劃相關法律法規(guī)建設。
目前，國土空間規(guī)劃法規(guī)政策體系建設，亟需梳理舊法，出臺新法。若干意見提出，到2025年健全法規(guī)政策體系。
制定國土空間規(guī)劃技術標準，是國土空間規(guī)劃體系的支撐。
若干意見提出，要按照“多規(guī)合一”要求，由自然資源部會同相關部門負責構建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃技術標準體系。
具體而言，主要是修訂完善涉及國土資源調(diào)查和規(guī)劃用地分類標準，以及各級各類國土空間規(guī)劃編制技術標準。
目前，自然資源部已出臺《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價技術指南》,其他重要技術標準尚未正式出臺。與法規(guī)政策體系建設目標一樣，技術標準體系也是要到2025年健全。
這四個子體系中，編制審批體系和實施監(jiān)督體系屬于規(guī)劃流程體系，形成編制、審批、實施、監(jiān)測、評估、預警、考核、完善等完整的規(guī)劃編制實施監(jiān)督流程。
法規(guī)政策體系和技術標準體系屬于規(guī)劃支撐體系，其各自功能作用如前所述。
這四個子體系建立健全后，國土空間規(guī)劃體系將運行得當。
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