關于嚴格規(guī)范行政執(zhí)法促進公正文明執(zhí)法意見的通知

各縣人民政府，州政府各部門：

　　現(xiàn)將省政府《關于嚴格規(guī)范行政執(zhí)法促進公正文明執(zhí)法意見的通知》（青政[2010]）印發(fā)給你們，請結合本地區(qū)、本部門實際，認真貫徹執(zhí)行。

二O一O年十一月九日

青海省人民政府關于印發(fā)嚴格規(guī)范行政執(zhí)法促進公正文明執(zhí)法意見的通知

青政[2010]93號

西寧市、各自治州人民政府，海東行署，省政府各委、辦、廳、局：

　　為深入實施依法治國基本方略，貫徹落實黨的十七大、十七屆三中、四中全會和省委十一屆六次、七次全會精神，全面推進依法行政，建設法治政府，尊重和保障人權，維護社會公平正義，服務我省經(jīng)濟社會跨越發(fā)展、綠色發(fā)展、和諧發(fā)展和統(tǒng)籌發(fā)展大局，現(xiàn)就嚴格規(guī)范行政執(zhí)法行為，促進公正文明執(zhí)法工作，提出如下意見。

　　一、以社會主義法治理念為指導，嚴格規(guī)范行政執(zhí)法行為

　　行政執(zhí)法是全民推進依法行政、建設法治政府的重要環(huán)節(jié)。規(guī)范行政執(zhí)法行為對確保法律、法規(guī)正確實施，保障人民群眾合法權益，創(chuàng)新社會管理方式，有效化解社會矛盾，維護社會和諧穩(wěn)定具有十分重要的意義。國務院《全面推進依法行政實施綱要》實施以來，我省依法行政工作有了明顯進展，各級政府及所屬部門在加強行政執(zhí)法管理、規(guī)范行政執(zhí)法行為方面做了大量工作，取得了一定成效。但也存在一些問題，主要是：依法行政工作發(fā)展部平衡，一些地區(qū)和部門認識不到位，依法行政自覺性不強，少數(shù)行政執(zhí)法人員還未真正樹立執(zhí)法為民的理念；行政執(zhí)法制度不健全、程序不完善，有法不依、執(zhí)法不嚴，不作為、亂作為的現(xiàn)象時有發(fā)生；行政執(zhí)法監(jiān)督乏力，責任追究難以落實等，影響了行政執(zhí)法嚴肅性和公信力。

　　嚴格規(guī)范行政執(zhí)法、促進公正文明執(zhí)法，必須牢固樹立以堅持黨的領導、依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務大局為內容的社會主義法治理念。要堅持正確的政治方向，自覺服務黨和國家工作大局，把維護廣大人民群眾根本利益作為行政執(zhí)法的出發(fā)點和落腳點，注重合法、合理行政；要重視履行法定職責，嚴格遵循法定程序，保證執(zhí)法手段合法、正當，杜絕不作為、亂作為行為，抵制簡單、粗暴和隨意執(zhí)法；要加強行政執(zhí)法人員培訓，多層次、全方位做好法律專業(yè)知識、依法行政能力培訓，使行政執(zhí)法人員具備應有的文明素養(yǎng)、法律知識和執(zhí)法能力；要把規(guī)范行政執(zhí)法行為，與深化行政執(zhí)法體制改革、轉變政府職能、提高行政效能結合起來，嚴格執(zhí)法，熱情服務，誠實守信，高效便民。

　　二、理順行政執(zhí)法體制，規(guī)范行政執(zhí)法主體和權限

　　（一）深化行政執(zhí)法體制機制改革。按照建設行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效行政管理體制的要求，科學界定行政執(zhí)法職責，加快建立權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的執(zhí)法體制。

　　適當下移行政執(zhí)法重心，減少執(zhí)法層次。對直接與人民群眾日常生活、生產密切相關的行政執(zhí)法事項，主要由市縣兩級行政執(zhí)法主體實施。探索建立行政執(zhí)法職能分離制約機制。除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，縣級以上行政執(zhí)法主體應將立案（受理）、調查取證、聽證、決定、執(zhí)行等職能分離，交由不同的內設機構及執(zhí)法人員行使。

　?。ǘ┩菩新?lián)合執(zhí)法和相對集中行政處罰權制度。除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，行政執(zhí)法主體內部應當實行歸口統(tǒng)一執(zhí)法，行政執(zhí)法權交叉較多的領域，可以調整合并行政執(zhí)法機構。縣級以上人民政府可以組織相關行政執(zhí)法主體聯(lián)合執(zhí)法，或者根據(jù)實際需要相對集中行政處罰權。兩個以上行政執(zhí)法主體聯(lián)合執(zhí)法的，由參與執(zhí)法的行政執(zhí)法主體在各自職責范圍內依法作出行政執(zhí)法決定，并承擔相應法律責任。行政處罰權相對集中后，原行政執(zhí)法主體不得再行使已被集中行使的行政處罰權；繼續(xù)行使的，作出的行政處罰無效。

　　行政執(zhí)法主體依法開展行政檢查應當制定檢查計劃，明確檢查目的和措施。除法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定或因查辦案件需要外，不得對同一檢查對象重復、多頭檢查；對上級已經(jīng)做出監(jiān)督檢查安排的，下級不得重復進行。對可能危及公共安全、公眾健康、生態(tài)環(huán)境等行為，應當加大執(zhí)法力度，提高執(zhí)法效能，避免執(zhí)法缺位。對重大行政處罰或對社會具有普遍影響的案件，應當進行重大案件回訪，督促落實整改措施。

　?。ㄈ﹪栏裥姓?zhí)法主體資格。行政執(zhí)法主體資格應當有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權或委托，并由“三定”規(guī)定予以明確。行政執(zhí)法主體應當將系統(tǒng)內行政執(zhí)法機構名錄及其調整情況向社會公告，并報送同級政府法制機構備案。

　　行政執(zhí)法主體依據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章委托符合法定條件的組織實施行政執(zhí)法，應當簽訂行政執(zhí)法委托協(xié)議，明確委托事項權限等。受委托組織應當在委托范圍內，以委托行政執(zhí)法主體的名義實施行政執(zhí)法，定期向其報告行政執(zhí)法情況，接受指導和監(jiān)督，并不得再委托其他任何組織或者他人實施行政執(zhí)法。行政執(zhí)法主體應當將受委托組織基本情況、委托事項和權限、監(jiān)督措施及書面委托協(xié)議等向社會公告，并報同級政府法制機構備案。

　?。ㄋ模┙∪姓?zhí)法人員持證上崗制度。行政執(zhí)法人員必須經(jīng)過培訓并考試合格取得執(zhí)法證件，方可上崗從事行政執(zhí)法活動；在執(zhí)法證件有效期內，行政執(zhí)法人員必須定期參加行政執(zhí)法培訓并考試合格，方可到期年審或者換領證件，繼續(xù)從事行政執(zhí)法活動。行政執(zhí)法人員培訓情況記錄和考試結果應當?shù)怯洝ＥR時聘用的協(xié)助執(zhí)法人員，除從事說服教育等執(zhí)法輔助性工作外，不得行使行政許可、行政強制、行政處罰等具體行政執(zhí)法職權。

　　（五）規(guī)范行政執(zhí)法裁量權。省級行政主管部門應當按照符合法律目的、平等對待當事人、參照先例、必要適度等基本要求，對法律、法規(guī)、規(guī)章中有較大裁量幅度的處罰規(guī)定、法定條件不具體的許可規(guī)定等，制定并公布本系統(tǒng)行使行政裁量權的規(guī)則和標準。上級行政執(zhí)法主體應當加強對下級行政執(zhí)法主體行政裁量權行使的指導和監(jiān)督。各級行政執(zhí)法主體應當健全重大事項裁量的集體決策制度。

　　在法定權限內起草地方性法規(guī)草案、制定政府規(guī)章和規(guī)范性文件，應當嚴格控制和合理設定行政管理措施，并對行政權力行使主體、條件、種類、幅度等要素作出具體、明確規(guī)定，減少行政裁量權自由裁量空間。對已經(jīng)設定且不合理的，應當依照法定權限和程序進行清理，及時修改或者廢止。

　　縣級以上人民政府應當推進行政執(zhí)法案例指導工作，按照政府信息公開的規(guī)定，每年至少匯集一次本行政區(qū)域內具有典型指導意義的案例向社會公布。行政執(zhí)法主體應當定期分析、研究解決行政裁量行使中的問題，除法律依據(jù)和客觀情況變化外，應當參照本級人民政府發(fā)布的案例，處理相同行政事務。

　?。┩晟菩姓?zhí)法爭議協(xié)調制度。行政執(zhí)法主體因行政執(zhí)法管轄發(fā)生爭議的，應當遵循合理配置行政執(zhí)法權、提高執(zhí)法效能的原則進行協(xié)調。涉及統(tǒng)一系統(tǒng)內部不同地區(qū)行政執(zhí)法主體間因管轄區(qū)域等問題產生的爭議，由省級行政主管部門負責協(xié)調；涉及綜合管理領域內不同行政執(zhí)法主體因管理事項分工以及執(zhí)法銜接、配合等問題產生的爭議，由省或者州（市、地）政府歸口的綜合協(xié)調部門負責協(xié)調；涉及具體使用有關法律、法規(guī)、規(guī)章時發(fā)生的爭議，由同級政府法制機構負責協(xié)調；涉及行政執(zhí)法主體間因管理職能交叉產生的爭議，由縣以上那個機構編制管理部門會同同級政府法制機構負責協(xié)調。

　　發(fā)生行政執(zhí)法爭議時，爭議各方應當先自行協(xié)調解決，并就協(xié)調一致的意見形成會議紀要或者簽訂相關協(xié)議；難以協(xié)調的，應當及時提請相關協(xié)調機關組織協(xié)調。相關協(xié)調機關不能協(xié)調解決的，由同級或者共同的上一級政府法制機構提出管轄意見，報本級人民政府裁定。爭議未協(xié)調或者管轄權裁決之前，除關系公共安全或公民人身安全的外，不得單方作出處理決定。協(xié)調機關在協(xié)調過程中，發(fā)現(xiàn)不立即執(zhí)法可能對公共利益或者公民合法利益造成重大影響的，可以決定由某個行政執(zhí)法主體先負責執(zhí)法。

　　三、嚴格規(guī)范行政執(zhí)法程序，保障公正文明執(zhí)法

　?。ㄒ唬┮?guī)范行政執(zhí)法權力流程。行政執(zhí)法主體應當對行政執(zhí)法事項、依據(jù)進行梳理，編制本系統(tǒng)、本部門行政執(zhí)法權力操作流程，明確不同類型行政執(zhí)法事項的主體、權限和程序等內容。行政執(zhí)法權力流程應當在辦公場所公示，并通過政府網(wǎng)站等途徑向社會公布，接受群眾監(jiān)督。

　　（二）完善行政執(zhí)法告知制度。對于公民、法人和其他組織依法要求解決的事項，行政執(zhí)法主體應當受理。凡屬職責范圍內的事項，明確告知辦理的時限及程序，并在時限內依法辦理完畢，不得推諉或者刁難當事人；對不屬職責范圍內的，應當協(xié)調相關部門辦理；對不符合法律、法規(guī)、規(guī)章和政策規(guī)定的，應當予以解釋、說明，必要時出具書面材料。

　　行政執(zhí)法主體實施行政檢查、行政處罰、行政強制等行為時，應道告知行政執(zhí)法的內容、依據(jù)，以及行政相對人依法享有的陳述權、申辯權、救濟權等事項。當事人提出陳述、申辯請求的，應當聽取陳述、申辯，記錄并歸入案卷。當事人提出聽證、回避請求事實及理由的，應當調查核實并依法作出準許或不準許的決定。受理行政審批申請時，應當一次性告知申請人辦事程序、時限，以及需提交全部材料的目錄。行政執(zhí)法涉及第三人利益時，應當聽取第三人意見。行政執(zhí)法人員不得要求或者誤導當事人放棄依法享有的權利。當事人主動放棄陳述權、申辯權、救濟權等的，應當予以記錄并要求其簽字確認，歸入案卷。

　?。ㄈ┮?guī)范調查取證行為。行政執(zhí)法主體收集違法證據(jù)應當及時、全面、客觀、公正，與案件事實有關聯(lián)。證據(jù)必須質證，僅有當事人陳述而無證據(jù)證明的，不能定案。調查取證必須采取合法方式進行，不得偽造、隱匿證據(jù)，以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當手段獲取的證據(jù)材料無效。

　　行政執(zhí)法人員在調查取證時應當依法制作詢問筆錄、檢查筆錄、勘驗筆錄等法律文書。制作筆錄應當有2名以上行政執(zhí)法人員在場，并由行政執(zhí)法人員、被詢問人或者陳述人、談話人簽名或者蓋章。依法實施現(xiàn)場實地勘驗、調查取證或者核實證據(jù)時，有條件的要做好全過程影像等證據(jù)資料記錄。制作計算機數(shù)據(jù)或者錄音、錄像、照片等視聽資料，應當注明制作方法、制作時間、制作人和證明對象等事項，聲音資料應當附有該聲音內容的文字記錄。

　　行政執(zhí)法人員可根據(jù)具體情況采取查封、扣押、拍照、錄音、錄像、復制、制作詢問筆錄等證據(jù)保全措施。保全證據(jù)應當要求當事人或者其委托代理人到場。實行證據(jù)先行登記保存，應當開列相應物品清單，并在法定期限內對登記保存的證據(jù)作出處理。暫扣或者扣押物品的名稱、數(shù)量及相關特征。

　　證據(jù)鑒定應當委托具有相應鑒定資格的部門或機構以及人員進行。鑒定結論應當載明委托人和委托鑒定的事項、向鑒定部門或機構提交的相關材料、鑒定依據(jù)和使用的科學技術手段、鑒定部門或機構以上鑒定人資格說明，并由鑒定人簽名和鑒定部門或機構蓋章。通過分析獲得的鑒定結論，應當說明分析過程。

　　（四）推行行政指導工作。行政執(zhí)法主體應當依據(jù)法律精神、原則、規(guī)定和國家政策，適時靈活地采用說服、教育、告誡、建議、提示等非強制性行政指導方式，引導公民、法人和其他組織作出或者不作出某種行為，減少行政爭議，實現(xiàn)行政管理目的。行政指導目的、內容、理由、依據(jù)、實施者以及背景資料等事項，應當對當事人或者公眾公開。

　　行政指導由行政執(zhí)法主體主動實施，或依當事人申請實施，一般采取書面、口頭或者其他形式。當事人要求采取書面形式的，必須采取書面形式。行政執(zhí)法主體不得采取或者變相采取強制措施迫使當事人接受行政指導，不得因當事人拒絕接受、聽從、配合而對其采取不利措施。實施行政指導涉及專業(yè)性、技術性問題的，應當經(jīng)過論證。實施重大行政指導，應當通過公布草案、聽證會、座談會、調查問卷等方式廣泛聽取意見。

　　行政執(zhí)法主體在日常監(jiān)管中，應當通過提供服務發(fā)展建議，開展項目輔導等工作，從技術、政策、安全、信息等方面實施行政指導，幫助行政管理相對人增進合法利益。對違法情節(jié)較輕、無主觀故意并及時糾正、沒有造成嚴重社會危害或者危害后果能夠及時消除的違法行為，除法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定直接給予行政處罰外，應當采用教育、告誡、引導等方式責令改正；對拒不改正的，應當依法給予行政處罰。對由于內部制度缺失、疏于管理出現(xiàn)的違法行為，以及市場主體存在的普遍性問題，通過與其法定代表人或相關負責人進行行政監(jiān)管談話勸勉等方式，督促完善制度、整改問題。在違法行為易發(fā)時段和易發(fā)領域，開展政策法律宣傳解釋等行政執(zhí)法事項提示，督促行政管理相對人加強自律，減少違法違規(guī)行為的發(fā)生。實施行政處罰時，應當責令被處罰對象停止和改正違法行為，告知應當遵守的行為規(guī)范和改正違法行為的措施。

　?。ㄎ澹┙∪姓?zhí)法聽證制度。行政執(zhí)法主體按照行政處罰法、行政許可法的部分法律、法規(guī)規(guī)定，保障行政管理相對人或者利害關系人依法享有聽證的權利。在重大復雜疑難行政執(zhí)法案件處理決定作出前，應當公開聽證，聽取、收集當事人以及利害關系人的意見。

　?。┘訌娦姓?zhí)法的法律論證說理工作。行政執(zhí)法決定涉及重大、復雜、疑難法律或專業(yè)技術性問題的，應當進行咨詢、分析、論證，充分聽取各方意見。重大事項決定要結合事實運用法律原理展開論證，進行深入透徹說理。適用簡易程序事實現(xiàn)場即時執(zhí)法的，要增強當場執(zhí)法的說理工作。在具體行政執(zhí)法中，行政管理相對人不配合的，應當進行勸解并告知其利害關系。

　?。ㄆ撸┮?guī)范執(zhí)法文書和案卷管理。省級行政執(zhí)法主體應當制定本系統(tǒng)行政執(zhí)法文書統(tǒng)一格式，或者使用國家統(tǒng)一格式的行政執(zhí)法文書，并報送省政府法制機構備案。行政執(zhí)法人員在具體行政執(zhí)法中應當規(guī)范制作、使用行政執(zhí)法文書，在行政執(zhí)法完結后，按規(guī)定將相關行政執(zhí)法文書、證據(jù)等資料整理入卷，歸檔保存。

　　四、加強行政執(zhí)法監(jiān)督，嚴格過錯責任追究

　?。ㄒ唬┘訌娦姓C關層級監(jiān)督。各級政府人事部門應當會同同級監(jiān)察機關、法制機構制定完善行政執(zhí)法評議考核制度，逐步形成自上而下，分級、層層評議考核的監(jiān)督體系，實行考核評議結果與獎懲掛鉤。上級行政執(zhí)法主體負責考核下級行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法主體負責內設執(zhí)法機構的監(jiān)督考核工作。評議考核可通過專項調查、定期檢查、明察暗訪、案卷評查和受理舉報投訴等方式開展，并注重聽取人民群眾和社會有關方面的意見。

　　行政執(zhí)法主體作出重大或者復雜案件的處理決定時，應當由法制機構進行合法性審查后，由行政執(zhí)法主體集體討論決定。

　　政府法制機構以及相關主管部門開展行政復議或者行政執(zhí)法監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法存在問題的，應當提出行政執(zhí)法監(jiān)督建議或意見，明確具體整改要求。行政執(zhí)法主體應當在行政執(zhí)法監(jiān)督建議意見規(guī)定的期限內書面報告整改情況。

　?。ǘ┘訌妼ｉT監(jiān)督。嚴禁將行政事業(yè)性收費或者罰沒收入按比例返還作為行政執(zhí)法經(jīng)費或者獎勵經(jīng)費使用。行政事業(yè)性收費和罰沒收入全部實行“收支兩天線”管理，按規(guī)定全額上繳國庫或者財政專戶，行政執(zhí)法經(jīng)費全額納入部門預算管理。審計機關應當加強對行政事業(yè)性收費和罰沒收入等資金的審計監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違反財政收支規(guī)定的，應當作出審計決定，或者向有關主管機關提出處理、處罰意見。監(jiān)察機關應當對行政執(zhí)法效能和執(zhí)法人員的勤政廉潔情況加強監(jiān)督，依托電子政務平臺，推進行政審批電子監(jiān)察。

　?。ㄈ┳杂X接受人大、政協(xié)和司法監(jiān)督。行政執(zhí)法主體應當積極配合各級人大常委會監(jiān)督檢查和政協(xié)視察工作，認真聽取和辦理人大代表、政協(xié)委員的意見和建議；及時組織調查、認真答復人大代表提出的質詢；組織開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查或者調查處理重大案件時，可以邀請人大代表、政協(xié)委員參加。各級政府應當就轄去內發(fā)生的引起社會廣泛關注的行政執(zhí)法案件的調查情況以及處理意見，向同級人大常委會作出書面報告。

　　行政執(zhí)法主體對人民法院受理的行政訴訟案件，要積極應訴，按規(guī)定向人民法院提交作出被訴行政行為的依據(jù)和證據(jù)。對重大行政執(zhí)法案件的訴訟，行政執(zhí)法主體負責人應當出庭應訴。行政執(zhí)法主體應當自覺履行人民法院作出的生效判決、裁定，認真研究、積極回應人民法院的司法建議書。

　?。ㄋ模┳⒅厣鐣O(jiān)督。各級行政主管部門和行政執(zhí)法主體應當通過設立并公布監(jiān)督投訴電話、開通郵箱、聘請行風監(jiān)督員、定期召開座談會等途徑，接受社會監(jiān)督，切實保障人民群眾舉報、投訴的權利，并根據(jù)人民群眾的批評與建議，不斷改進行政執(zhí)法工作。

　　行政執(zhí)法主體應當通過情況通報會、新聞發(fā)布會等形式，公開與公共安全、公眾健康以及生態(tài)環(huán)境等密切相關的、對公共利益有重大影響或者需要公眾廣泛知曉的，以及輿論反映、社會影響大的行政執(zhí)法案件辦理情況及處理結果。

　?。ㄎ澹┘哟笮姓?zhí)法過錯責任追究力度。行政執(zhí)法主體對行政執(zhí)法人員因故意或者過失不履行、不正確履行法定職責，產生危害后果或者不良影響的，應當按照“誰執(zhí)法、誰負責”的原則，嚴肅追究行政執(zhí)法人員的行政責任，構成犯罪的，移送司法機關追究刑事責任；行政執(zhí)法人員故意或重大過失導致國家賠償?shù)?，賠償義務機關必須嚴格執(zhí)行行政賠償追償制度，依法追償責任人的賠償費用；行政執(zhí)法行為造成重大損失或者惡劣影響的，監(jiān)察機關應當對行政執(zhí)法主體負責人進行問責，問責情況應當及時向社會公布。

　　五、加強組織領導，保證各項工作任務落實

　　各級政府及其行政執(zhí)法主體要結合實際，研究制定貫徹本意見的方案和具體措施，加強組織領導，抓好督促落實，并將行政執(zhí)法監(jiān)督檢查情況作為依法行政報告的重要內容?？h級以上政府應當定期聽取行政執(zhí)法工作匯報，統(tǒng)籌研究解決工作中存在的問題。各級行政執(zhí)法主體應當定期對本部門、本系統(tǒng)的行政執(zhí)法情況進行監(jiān)督檢查，分析存在的問題，及時采取有效措施，落實各項工作要求。各級政府法制機構要加強相關工作調研、指導和檢查督促工作，及時提出改進和完善的意見建議，積極發(fā)揮在推進嚴格規(guī)范行政執(zhí)法行為、促進公正文明執(zhí)法工作中的參謀助手作用。

　　各地區(qū)、各部門要加強依法行政工作交流，善于發(fā)現(xiàn)和總結推廣先進經(jīng)驗、成功做法，大力宣傳規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法的先進事跡，推動全省依法行政水平的整體提高和均衡發(fā)展。對規(guī)范行政執(zhí)法行為、促進嚴格公正文明執(zhí)法工作中遇到的重要情況和問題，及時與省政府法制辦聯(lián)系。