關于推進市國資委管理企業(yè)全面預算管理工作的意見

各委管企業(yè)：

　　為推進市國資委委管企業(yè)（以下簡稱企業(yè)） 的全面預算管理工作，推動企業(yè)財務預算與經(jīng)營預算、資本預算的結合，充分發(fā)揮全面預算的資源整合功能，提升企業(yè)運行效率，根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》等法律法規(guī)，我們研究制定了《關于推進市國資委管理企業(yè)全面預算管理工作的意見》，現(xiàn)印發(fā)給你們，請結合實際，認真遵照執(zhí)行，并及時反饋執(zhí)行中有關情況。

　　上海市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會

　　二一一年五月二十五日

　　關于推進市國資委管理企業(yè)全面預算管理工作的意見

　　為推進市國資委委管企業(yè)（以下簡稱企業(yè)） 的全面預算管理工作，充分發(fā)揮全面預算的資源整合功能，優(yōu)化企業(yè)資源配置，提升企業(yè)運行效率，根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》等法律法規(guī)，以及市委、市政府《關于進一步推進上海國資國企改革發(fā)展的若干意見》，現(xiàn)就加強企業(yè)全面預算管理工作提出以下意見：

　　一、全面預算管理是提升企業(yè)經(jīng)營管理的主要手段

　?。ㄒ唬┏浞终J識全面預算管理是實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標的需要

　　全面預算是指企業(yè)對一定時期的經(jīng)營活動、投資活動、財務活動等作出的預算安排。全面預算作為一種全方位、全過程、全員參與編制與實施的預算管理模式，憑借其計劃、協(xié)調(diào)、控制、激勵、評價等綜合功能全面貫徹于企業(yè)的經(jīng)營戰(zhàn)略。在戰(zhàn)略實施過程中，通過全面預算相關指標作為戰(zhàn)略執(zhí)行管控的基準和參照，通過全面預算管理合理配置企業(yè)的人、財、物等內(nèi)部資源，通過全面預算的有效考核來保證企業(yè)戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。因此，全面預算管理的過程就是企業(yè)戰(zhàn)略目標分解、實施、控制和實現(xiàn)的過程。

　?。ǘ┏浞终J識全面預算管理是提升企業(yè)經(jīng)營管理水平的需要

　　全面預算通過對總體預算目標的一系列量化、細化的計劃安排，通過預算編制、預算控制、預算評價等一系列管理方法，實現(xiàn)對籌資、投資、經(jīng)營、財務等各項活動全方位控制，實現(xiàn)對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動事前、事中、事后的全過程管理。因此，全面預算能夠確保企業(yè)管理職能的實現(xiàn)，推動企業(yè)各項內(nèi)控機制和內(nèi)部管理制度的完善，控制企業(yè)日常的經(jīng)營風險，推進企業(yè)經(jīng)營管理水平的提升。

　?。ㄈ┏浞终J識全面預算管理是國資國企發(fā)展的需要

　　當前，國資國企改革正在加快推進，國有企業(yè)逐步走向市場化、證券化，同時企業(yè)面臨的經(jīng)營環(huán)境日趨復雜、行業(yè)競爭加劇，需要企業(yè)創(chuàng)新管理手段，提高精細化管理程度，達到現(xiàn)代企業(yè)的管理要求。因此，通過建立起符合企業(yè)特點的全面預算管理體系，有效整合企業(yè)資源，提升公司治理能力，解決企業(yè)經(jīng)營分散、效率低下、管理粗放、風險事項反應遲緩等問題是國資國企發(fā)展的有效途徑。

　?。ㄋ模┳プC遇加快推進全面預算管理工作

　　經(jīng)過新會計準則的執(zhí)行、財務風險預警體系的建立、年度財務決算評價等一系列工作的推進，企業(yè)在財務信息質(zhì)量方面有了很大的提高，開展全面預算管理工作已經(jīng)具備了一定的基礎條件。企業(yè)在目前的財務預算基礎上，已經(jīng)在逐步探索全面預算管理這項工作，但需要進一步明確全面預算工作的要求和目標，抓住機遇加快推進全面預算管理工作。

　　二、明確全面預算管理工作推進的原則

　　企業(yè)在推進全面預算管理工作中，應遵循以下原則：

　　（一）積極性原則。企業(yè)領導層應高度重視全面預算管理工作，制訂全面預算管理推進工作的長期目標及每年的工作計劃，積極推進相關具體工作的開展。

　　（二）重要性原則。推進全面預算管理工作要結合企業(yè)當前的戰(zhàn)略發(fā)展目標及風險管理的需要，確定全面預算管理工作推進的重點單位，循序漸進的開展全面預算管理工作。

　?。ㄈ┚C合性原則。在全面預算管理推進過程中，需要將企業(yè)內(nèi)部各項經(jīng)營管理活動與全面預算管理有機融合，協(xié)調(diào)運作，最終實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營管理目標。

　　三、三年基本完成全面預算管理的推進工作

　　各企業(yè)應根據(jù)自身的戰(zhàn)略規(guī)劃、風險管理目標以及實際情況，逐步推進全面預算管理工作，用三年時間基本建成全面預算管理體系并順利實施。具體步驟為：

　　2011年，各企業(yè)應通過制訂推進方案、建立預算組織體系、強化制度建設、完善報告體系等措施做好全面預算管理保障體系的建設工作，完善經(jīng)營預算、財務預算、投資預算、籌資預算等體系；同時，產(chǎn)業(yè)類企業(yè)先行試點全面預算管理工作；

　　2012年，各企業(yè)應基本完成企業(yè)全面預算管理框架體系的建設；

　　2013年，各企業(yè)應對全面預算管理模式進行進一步完善。

　　四、突出全面預算管理的工作重點

　　推進全面預算管理工作，企業(yè)應重點抓住預算編制、預算執(zhí)行、預算評價三個關鍵環(huán)節(jié)。

　　（一）預算編制應緊緊圍繞企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標

　　預算編制是將企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為短期的、具體的、可行的、量化的預算目標及指標體系的過程。各企業(yè)應結合企業(yè)實際狀況，建立統(tǒng)一的預算編制方法，通過設計適應于企業(yè)行業(yè)特點、組織特點及管理需求的預算編制體系，增強預算編制與實際經(jīng)營結果對比反饋的可操作性。

　　1、目標銜接

　　企業(yè)應當圍繞戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)營計劃，并對照先進企業(yè)的發(fā)展狀況，確定符合企業(yè)發(fā)展要求的預算目標。預算目標既要符合企業(yè)的發(fā)展要求，又要充分考慮企業(yè)現(xiàn)實的經(jīng)濟基礎和管理基礎；既要符合企業(yè)的實際情況，又要積極發(fā)揮各預算單位的能動性、積極性。

　　一是預算目標與戰(zhàn)略目標保持銜接。企業(yè)的預算目標要緊緊圍繞企業(yè)的戰(zhàn)略目標，使企業(yè)的戰(zhàn)略目標得到具體落實。企業(yè)通過預算目標實施，要提高對戰(zhàn)略目標的認識，更好發(fā)揮戰(zhàn)略協(xié)同效應，不斷強化自身特有的競爭優(yōu)勢，并最終實現(xiàn)既定的戰(zhàn)略目標。

　　二是總體預算目標與個體預算目標保持銜接。在總體目標層層分解到個體目標過程中，企業(yè)應充分考慮個體之間的差異和潛能，為個體制定具體可行的預算目標，使個體產(chǎn)生利益動力和責任約束，保證總體目標的實現(xiàn)，并最大限度地發(fā)揮個體的積極性，激勵個體通過努力來實現(xiàn)預算目標，實現(xiàn)個體貢獻的最大化。

　　三是各項預算之間保持銜接。全面預算應包括經(jīng)營預算、資本預算、籌資預算和財務預算等。各企業(yè)應結合自身的經(jīng)營特點，圍繞企業(yè)戰(zhàn)略目標，以經(jīng)營預算為基礎，延伸到成本、費用、資金收支、投資、籌資和分配等經(jīng)營活動的各個方面，最終形成財務預算；在完成資金預算、成本預算、費用預算等專項預算目標的基礎上，最終實現(xiàn)全面預算總目標。

　　2、目標細化

　　目標細化可增強預算的可操作性和約束力。為使全面預算管理有效執(zhí)行，首先要將預算目標予以細化。細化是預算目標分解、執(zhí)行、分析和考核的重要基礎，也是提高全面預算執(zhí)行效率的重要前提。

　　一是目標要細化。企業(yè)應結合自身特點，最大限度地細化預算目標，包括將預算的制度、責任、指標、定額和費用等各方面進一步細化。確保預算目標細分至每個最小的經(jīng)濟單元，確保目標明確，從而提高預算執(zhí)行效率。

　　二是資源要細化。通過全面預算管理，對人力、物力、財力等一系列資源進行細化管理，實現(xiàn)優(yōu)化和整合各項資源配置。根據(jù)細化的目標，企業(yè)將資源分配到各中心、部門、員工和產(chǎn)品，確保企業(yè)人力、設備、資金等各項資源的平衡和統(tǒng)籌利用，從而實現(xiàn)資源有效配置的預算目標。

　　三是責任要細化。企業(yè)應根據(jù)細化分解的目標，結合企業(yè)實際狀況，建立多層次責任中心。明確各責任中心的經(jīng)濟活動目標，明確界定各責任主體的權、責、利，使責任主體產(chǎn)生利益動力和責任約束，以充分調(diào)動各企業(yè)、部門和員工的積極性。

　　3、目標量化

　　全面預算目標分解的核心是對各項預算目標予以量化，建立預算管理指標的標準化體系。目標量化要突出效益，突出重要性、突出積極性、突出長遠性。

　　一是量化要結合先進與歷史。企業(yè)應充分了解企業(yè)自身的運作情況，結合企業(yè)以前年度的基礎數(shù)據(jù)、管理水平、協(xié)作能力、生產(chǎn)周期、產(chǎn)品結構、技術裝備水平和勞動力等情況，同時對照同行業(yè)的發(fā)展趨勢、行業(yè)內(nèi)先進企業(yè)的經(jīng)營狀況，科學的設定量化標準。

　　二是量化要結合當前與長遠。在量化過程中，企業(yè)應結合企業(yè)的中長期規(guī)劃，既要保證企業(yè)當前經(jīng)營目標的實現(xiàn)，又要兼顧企業(yè)長遠的戰(zhàn)略實施。

　　三是量化要結合客觀與主觀。企業(yè)在目標量化時，既要尊重客觀規(guī)律，考慮企業(yè)客觀的經(jīng)營狀況；又要發(fā)揮主觀能動性，考慮調(diào)動個體的積極性以實現(xiàn)既定的目標。

　　預算編制是凝聚資源、凝聚優(yōu)勢、凝聚智慧，實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標的過程。預算編制也是統(tǒng)一思想，提高對預算目標認識的過程。預算目標應成為集團全體企業(yè)、部門、員工理解并為之共同努力的方向。

　?。ǘ╊A算執(zhí)行重在剛性，但不僵化

　　全面預算管理要有效發(fā)揮作用，核心是要保證預算的剛性執(zhí)行。準確合理的預算本身并不能改善企業(yè)經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟效益，只有認真嚴格執(zhí)行預算，才能真正達到全面預算管理的控制目的。

　　1、預算內(nèi)的授權執(zhí)行，預算外的嚴格控制

　　企業(yè)在建立規(guī)范的預算審批授權基礎上，應優(yōu)化工作程序，提升管理效率，減少預算內(nèi)項目執(zhí)行的障礙。對于預算內(nèi)事項，保證預算內(nèi)項目的執(zhí)行程序均與授權審批的預算內(nèi)容一致，不允許調(diào)劑使用（串項使用）；對于超預算或預算外事項，企業(yè)應建立相關制度和審批流程，預算的調(diào)整、預算的細化、量化，都要按照嚴格的審批程序操作，并且預算外事項在編入預算后，才能予以執(zhí)行，堅決杜絕違規(guī)操作。

　　2、創(chuàng)新方法，有效監(jiān)控預算執(zhí)行狀況

　　企業(yè)應當建立預算執(zhí)行實時監(jiān)控制度和預算執(zhí)行內(nèi)部報告制度，及時掌握預算執(zhí)行動態(tài)及結果。

　　一是企業(yè)應建立一套預算執(zhí)行情況的監(jiān)管、分析、警示制度。當預算執(zhí)行偏離預算目標超過5%時，能及時發(fā)出預警或警示信號， 可以迅速地發(fā)現(xiàn)問題并及時采取相應的解決措施，從而規(guī)避與化解潛在的風險，最終實現(xiàn)預算目標。

　　二是企業(yè)應建立特殊情況下的主動應對措施。一旦企業(yè)的戰(zhàn)略、外部環(huán)境發(fā)生重大變化以及出現(xiàn)突發(fā)事件，可能對企業(yè)的經(jīng)營帶來重大影響時，企業(yè)應及時對預算目標反饋、修訂和優(yōu)化，或制定追加預算調(diào)整程序，為特殊情況提供應急渠道。

　　三是企業(yè)應客觀、動態(tài)地反映預算執(zhí)行情況。通過現(xiàn)代電子信息技術等手段控制和監(jiān)控預算執(zhí)行情況，提高預算執(zhí)行的預警及應對水平。企業(yè)應發(fā)揮信息技術的優(yōu)勢，以信息化手段監(jiān)控預算執(zhí)行，防止人為調(diào)節(jié)，保證預算流程嚴格規(guī)范執(zhí)行。

　　3、預算的有效執(zhí)行需要全體員工共同參與

　　全面預算管理是全過程、全方位、全員的預算管理，全體員工的全面投入，才能發(fā)揮全面預算的作用。全面預算管理制度成功與否的關鍵是要有良好的預算環(huán)境、企業(yè)文化和人員素質(zhì)。因此，預算執(zhí)行中沒有任何特殊性，各級決策人員和執(zhí)行人員應全部落實預算執(zhí)行，各級領導、各級負責人、各崗位員工均要按照制度和規(guī)定執(zhí)行預算，保證預算執(zhí)行的剛性。

　　（三）預算評價是不斷提升預算管理水平的主要手段

　　在預算管理循環(huán)中，預算評價是承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)，在預算控制中發(fā)揮著重要作用。預算評價工作是檢視預算編制水平、執(zhí)行能力的途徑，對于發(fā)揮預算功能、增強預算“剛性”、強化預算執(zhí)行、確保預算目標實現(xiàn)具有重要作用。

　　第一是對預算執(zhí)行過程的實時評估。通過對預算執(zhí)行的實時評價，可隨時發(fā)現(xiàn)和糾正預算執(zhí)行的偏差，從而實現(xiàn)過程中的控制，有助于企業(yè)預算目標的順利完成。

　　第二是對預算執(zhí)行效果的事后評價。通過對預算執(zhí)行效果的評價，既可以反映企業(yè)總體的經(jīng)營業(yè)績，又可以反思預算目標的合理性和戰(zhàn)略規(guī)劃的合理性；預算效果評價也是企業(yè)編制下期預算，完善并優(yōu)化整個預算管理系統(tǒng)的依據(jù)。

　　第三是預算評價結果與企業(yè)業(yè)績考核工作有效結合。以企業(yè)內(nèi)部管理為核心的預算評價工作，應與企業(yè)績效考核工作有效結合。在全面預算管理體系中，企業(yè)應制訂與年度經(jīng)營目標相關聯(lián)的評價指標，建立有效的激勵獎懲制度，以此推進全面預算更好的執(zhí)行。預算評價指標體系應包括財務指標和非財務指標，指標的設定要突出與戰(zhàn)略目標的聯(lián)系，要具備可控性、可實施性、簡明性、可信性、可衡量性，并以經(jīng)審計后的財務決算為依據(jù)進行評價。對預算執(zhí)行結果超過原預算目標上下10%時，各企業(yè)應從預算編制、預算執(zhí)行等環(huán)節(jié)，全面客觀地分析差異的原因。通過分析，找出問題，加強整改，不斷提高預算管理水平。

　　五、建立推進全面預算管理工作的保障措施

　　（一）制訂全面預算管理工作推進方案

　　各企業(yè)應根據(jù)市國資委總體工作要求，并結合企業(yè)規(guī)模、行業(yè)特點、管理現(xiàn)狀等，制訂全面預算管理工作的推進方案。全面預算管理工作2011年要列入董事會（或類似權力機構）及專業(yè)委員會或企業(yè)預算領導小組重點事項進行討論和研究。

　　推進全面預算管理工作方案中應當明確分年度目標、各階段工作重點、推進的范圍、推進的時間進度，明確預算管理工作機構和人員配備情況；明確全面預算管理推進的責任人和任務等。

　　（二）加強對全面預算管理的組織

　　建立健全預算管理組織體系，是有效開展全面預算管理工作最重要的基礎和保障。企業(yè)應建立健全全面預算的組織體系，明確各環(huán)節(jié)授權審批程序和工作協(xié)調(diào)機制。

　　一是完善全面預算管理的決策體系。企業(yè)應結合公司法人治理結構的要求設立預算管理委員會；未進行董事會試點的企業(yè)應設立預算領導小組。預算管理委員會或預算領導小組職責包括：審定企業(yè)預算目標，協(xié)調(diào)解決預算編制和執(zhí)行中的重大問題，并對預算執(zhí)行結果進行評價等職責。

　　二是明確全面預算管理的執(zhí)行體系。各企業(yè)應明確指定全面預算執(zhí)行管理工作機構。預算執(zhí)行管理機構應負責制訂預算管理辦法、組織預算的編制、匯總、審核、控制和分析等職責。預算執(zhí)行體系應包括各預算執(zhí)行單位。各預算執(zhí)行單位要配備充足的預算管理人員，負責企業(yè)全面預算工作的推進和協(xié)調(diào)管理工作。

　　三是健全全面預算管理的監(jiān)督體系。各企業(yè)應建立和完善預算管理的監(jiān)督機制，充分發(fā)揮企業(yè)財務總監(jiān)對預算執(zhí)行的監(jiān)控作用，發(fā)揮內(nèi)審機構對各單位預算執(zhí)行的審計和評價作用，發(fā)揮監(jiān)事會對預算管理工作的監(jiān)督作用。

　　（三）加強全面預算管理制度的建設

　　企業(yè)應根據(jù)自身的行業(yè)特點及管理要求，建立全面預算管理的相關制度，規(guī)劃預算流程及編制操作手冊。

　　全面預算管理制度應當包括以下內(nèi)容：組織體系的構成及職責分工、審批授權制度、全面預算管理的工作流程文件（涵蓋預算編制、預算執(zhí)行、預算分析等各個環(huán)節(jié)）、預算管理的監(jiān)督制度、預算管理的指標體系等。

　　企業(yè)應通過全面預算管理制度的建立來推動企業(yè)內(nèi)控制度的完善，推動企業(yè)全面風險管理體系的建立。全面預算管理制度應與企業(yè)其他內(nèi)控管理制度相互銜接、相互制約。在推進全面預算管理過程中，企業(yè)應進一步完善各項決策制度、資金管理制度、風險管理制度、物資采購制度、信息化制度等，以推動總體內(nèi)控機制的健全和完善。

　?。ㄋ模┩晟祁A算報告體系

　　企業(yè)應根據(jù)市國資委有關要求，合理安排預算報告制度，保證預算報告內(nèi)容的系統(tǒng)性和及時性。企業(yè)董事會及專業(yè)委員會或預算領導小組應定期聽取企業(yè)的預算報告。預算報告體系中應包括專項預算執(zhí)行報告和全面預算情況報告，各預算單位應按規(guī)定的要求編制預算報告，使企業(yè)各級管理者能夠深入分析各預算單位的經(jīng)營狀況和預算執(zhí)行情況。

　　（五）做好全面預算管理的宣傳和推動工作

　　全面預算管理的特點是全員、面廣、要求高。因此，企業(yè)所屬各級企業(yè)的領導要高度重視，積極推進全面預算工作。企業(yè)應通過培訓、輪訓、講座等形式，加強預算管理工作的宣傳、提升對全面預算管理的認識，掌握全面預算管理的要求和規(guī)則，為全面預算管理工作的推進做好各項準備。同時，要加強對預算管理相關人員的專業(yè)指導，加強理論研究，做好知識儲備和更新工作。此外，還應借鑒國外先進對標企業(yè)的理念和經(jīng)驗，促進企業(yè)全面預算管理水平的提高。

　　企業(yè)應加強與市國資委的交流和溝通，及時報告全面預算管理中出現(xiàn)的重大情況和問題。市國資委將加強主動聯(lián)系和溝通，了解全面預算工作推進的進程和實施效果，幫助企業(yè)及時解決存在的問題，并將好的經(jīng)驗在企業(yè)加以推廣。

　　請根據(jù)本意見的要求，在2011年6月30日之前將全面預算管理工作推進方案報送我委。