全國(guó)會(huì)計(jì)證《財(cái)經(jīng)法規(guī)》第四章第一節(jié)預(yù)算法律制度講義

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　　第四章 財(cái)政法規(guī)制度

　　第一節(jié)　預(yù)算法律制度

　　一、預(yù)算法律制度的構(gòu)成

　　(一)《預(yù)算法》

　　《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》)是1994年3月22日由第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)，于1995年1月1日起施行。該法是我國(guó)第一部財(cái)政基本法律，是我國(guó)國(guó)家預(yù)算管理工作的根本性法律以及制定其他預(yù)算法規(guī)的基本依據(jù)。

　　(二)《預(yù)算法實(shí)施條例》

　　為了保證《預(yù)算法》的貫徹實(shí)施，使之更具有操作性，為預(yù)算及其監(jiān)督提供更為具體明確的行為準(zhǔn)則，1995年11月2日國(guó)務(wù)院第三十七次常務(wù)會(huì)議通過(guò)1995年11月22日國(guó)務(wù)院令第186號(hào)發(fā)布了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法實(shí)施條例》)，自發(fā)布之日起施行。

　　二、國(guó)家預(yù)算

　　(一)國(guó)家預(yù)算的概念

　　國(guó)家預(yù)算，也可以稱為政府預(yù)算或公共預(yù)算，是指經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的具有法律效力的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，是國(guó)家有計(jì)劃地籌集、分配和管理財(cái)政資金的重要工具。國(guó)家預(yù)算是調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的主要財(cái)政機(jī)制，是國(guó)家財(cái)政管理的主導(dǎo)環(huán)節(jié)。國(guó)家預(yù)算收支活動(dòng)制約著政府活動(dòng)的范圍和方向，規(guī)定了國(guó)家主要財(cái)力的來(lái)源、結(jié)構(gòu)和方向，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的方針政策。國(guó)家預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。

　　(二)國(guó)家預(yù)算的作用

　　1.財(cái)力保證作用。

　　2.調(diào)節(jié)制約作用。

　　3.反映監(jiān)督作用。

　　(三)國(guó)家預(yù)算的級(jí)次劃分

　　國(guó)家預(yù)算就是政府收支預(yù)算，一般來(lái)說(shuō)，有一級(jí)財(cái)政就要建立一級(jí)預(yù)算。我國(guó)國(guó)家預(yù)算組成體系按照一級(jí)政權(quán)設(shè)立一級(jí)預(yù)算的原則建立。國(guó)家預(yù)算分為五級(jí)，具體包括：

　　1.中央預(yù)算。

　　2.省級(jí)(包括省、自治區(qū)、直轄市)預(yù)算。

　　3.地市級(jí)(設(shè)區(qū)的市、自治州)預(yù)算。

　　4.縣級(jí)(縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、旗)預(yù)算。

　　5.鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))預(yù)算。

　　這五個(gè)級(jí)次的預(yù)算，除中央預(yù)算外，其他四個(gè)級(jí)次的預(yù)算又稱為地方預(yù)算。

　　(四)國(guó)家預(yù)算的構(gòu)成

　　我國(guó)的國(guó)家預(yù)算根據(jù)國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)和行政區(qū)劃的不同，可以分為中央預(yù)算、地方預(yù)算、各級(jí)總預(yù)算和部門單位預(yù)算。

　　1.中央預(yù)算。中央預(yù)算是中央政府的財(cái)政收支計(jì)劃，中央政府擔(dān)負(fù)全國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重任，在經(jīng)濟(jì)上支配和調(diào)控地方政府的行為，負(fù)責(zé)國(guó)防、外交、科技文化、國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)、社會(huì)福利等全國(guó)性公共需要方面的開支。

　　我國(guó)的中央預(yù)算由國(guó)務(wù)院直屬中央各部委的部門預(yù)算及其所屬的單位預(yù)算組成，包括地方向中央上解的收入數(shù)額和中央對(duì)地方返還或者給予補(bǔ)助的數(shù)額。

　　2.地方預(yù)算。地方預(yù)算是由省(直轄市、自治區(qū))和所屬市(自治州)和縣(市、自治縣)預(yù)算組成，地方各級(jí)預(yù)算是國(guó)家預(yù)算的有機(jī)組成部分，是地方政府的財(cái)政收支計(jì)劃，是政府預(yù)算活動(dòng)的基本環(huán)節(jié)，在國(guó)家預(yù)算中占有重要地位。

　　3.總預(yù)算。總預(yù)算是指各級(jí)政府本級(jí)及下級(jí)政府的年度收支經(jīng)審核后匯編的預(yù)算，它一般包括兩個(gè)不同的部分：其一是各級(jí)政府所屬職能部門的單位預(yù)算總和，習(xí)慣上稱為本級(jí)預(yù)算;另一部分是本級(jí)政府行政隸屬的下一級(jí)政府的總預(yù)算。

　　4.部門單位預(yù)算。部門單位預(yù)算是指部門、單位的收支預(yù)算。部門預(yù)算以各級(jí)政府職能部門為載體，匯集所屬的單位預(yù)算，形成各級(jí)政府的預(yù)算計(jì)劃，由財(cái)政部門審核，經(jīng)各級(jí)人民代表大會(huì)審議通過(guò)。 三、預(yù)算管理的職權(quán)

　　根據(jù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、權(quán)責(zé)結(jié)合的原則，《預(yù)算法》明確規(guī)定了各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、各級(jí)政府、各級(jí)財(cái)政部門和各部門、各單位的預(yù)算職權(quán)。

　　(一)各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)

　　1.全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)。

　　(1)審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。

　　(2)批準(zhǔn)中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。

　　(3)改變或者撤銷全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議。

　　2.縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)。

　　(1)審查本級(jí)總預(yù)算草案及本級(jí)總預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。

　　(2)批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。

　　(3)改變或者撤銷本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議。

　　(4)撤銷本級(jí)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。

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　　3.鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)的職權(quán)。

　　(1)審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。

　　(2)監(jiān)督本級(jí)預(yù)算的執(zhí)行。

　　(3)審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案。

　　(4)審查和批準(zhǔn)本級(jí)決算。

　　(5)撤銷本級(jí)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。

　　(二)各級(jí)財(cái)政部門的職權(quán)

　　1.國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的職權(quán)。

　　(1)具體編制中央預(yù)算、決算草案。

　　(2)具體組織中央和地方預(yù)算的執(zhí)行。

　　(3)提出中央預(yù)算預(yù)備費(fèi)動(dòng)用方案。

　　(4)具體編制中央預(yù)算的調(diào)整方案。

　　(5)定期向國(guó)務(wù)院報(bào)告中央和地方預(yù)算的執(zhí)行情況。

　　2.地方各級(jí)政府財(cái)政部門的職權(quán)。

　　(1)具體編制本級(jí)預(yù)算、決算草案。

　　(2)具體組織本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行。

　　(3)提出本級(jí)預(yù)算預(yù)備費(fèi)動(dòng)用方案。

　　(4)具體編制本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案。

　　(5)定期向本級(jí)政府和上一級(jí)政府財(cái)政部門報(bào)告本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行情況。

　　(三)各部門、各單位的職權(quán)

　　1.各部門的職權(quán)。

　　(1)各部門編制本部門預(yù)算、決算草案。

　　(2)組織和監(jiān)督本部門預(yù)算的執(zhí)行。

　　(3)定期向本級(jí)政府財(cái)政部門報(bào)告預(yù)算的執(zhí)行情況。

　　2.各單位的職權(quán)。

　　(1)編制本單位預(yù)算、決算草案。

　　(2)按照國(guó)家規(guī)定上繳預(yù)算收入，安排預(yù)算支出。

　　(3)接受國(guó)家有關(guān)部門的監(jiān)督。 四、預(yù)算收入與預(yù)算支出

　　根據(jù)《預(yù)算法》第十九條規(guī)定，預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。

　　(一)預(yù)算收入

　　1.預(yù)算收入按其來(lái)源劃分。預(yù)算收入按來(lái)源劃分主要包括各項(xiàng)稅收收入、依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國(guó)有資產(chǎn)收益、專項(xiàng)收入和其他收人。

　　2.預(yù)算收入按分享程度劃分。預(yù)算收入按照分享程度劃分為中央預(yù)算收入、地方預(yù)算收入、中央和地方預(yù)算共享收入。

　　(1)中央預(yù)算收入。中央預(yù)算收入是指按照分稅制財(cái)政管理體制，納入中央預(yù)算、地方不參與分享的收入，包括中央本級(jí)收入和地方按照規(guī)定向中央上解的收入。

　　(2)地方預(yù)算收入。地方預(yù)算收入是指按照分稅制財(cái)政管理體制，納入地方預(yù)算、中央不參與分享的收入，包括地方本級(jí)收入和中央按照規(guī)定返還或者補(bǔ)助地方的收入。

　　(3)中央和地方預(yù)算共享收入。中央和地方預(yù)算共享收入是指按照分稅制財(cái)政管理體制，中央預(yù)算和地方預(yù)算對(duì)同一稅種的收入按照一定劃分標(biāo)準(zhǔn)或者比例分享的收入。

　　(二)預(yù)算支出

　　預(yù)算支出，是國(guó)家對(duì)集中的預(yù)算收入有計(jì)劃地分配和使用而安排的支出。

　　1.預(yù)算支出按照內(nèi)容劃分。

　　(1)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。

　　(2)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出。

　　(3)國(guó)家管理費(fèi)用支出。

　　(4)國(guó)防支出。

　　(5)各項(xiàng)補(bǔ)貼支出。

　　(6)其他支出。

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　　2.預(yù)算支出按照支出級(jí)次劃分為中央預(yù)算支出和地方預(yù)算支出。

　　(1)中央預(yù)算支出。中央預(yù)算支出是指按照分稅制財(cái)政管理體制，由中央財(cái)政承擔(dān)并列人中央預(yù)算的支出。

　　(2)地方預(yù)算支出。地方預(yù)算支出是指按照分稅制財(cái)政管理體制，由地方財(cái)政承擔(dān)并列人地方預(yù)算的支出。

　　五、預(yù)算組織程序

　　預(yù)算組織程序包括預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和調(diào)整四個(gè)環(huán)節(jié)。

　　(一)預(yù)算的編制

　　1.預(yù)算年度。預(yù)算年度亦稱財(cái)政年度。根據(jù)《預(yù)算法》第十條規(guī)定，預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。

　　2.預(yù)算草案的編制依據(jù)。預(yù)算草案是指各級(jí)政府、各部門、各單位編制的未經(jīng)法定程序?qū)彶楹团鷾?zhǔn)的預(yù)算收支計(jì)劃。

　　(1)各級(jí)政府編制年度預(yù)算草案的依據(jù)。根據(jù)《預(yù)算法實(shí)施條例》第十六條規(guī)定，各級(jí)政府編制年度預(yù)算草案的依據(jù)是：①法律、法規(guī);②國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政中長(zhǎng)期計(jì)劃以及有關(guān)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策;③本級(jí)政府的預(yù)算管理職權(quán)和財(cái)政管理體制確定的預(yù)算收支范圍;④上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和本年度預(yù)算收支變化因素;⑤上級(jí)政府對(duì)編制本年度預(yù)算草案的指示和要求。

　　(2)各部門、各單位編制年度預(yù)算草案的依據(jù)。根據(jù)《預(yù)算法實(shí)施條例》第十七條規(guī)定，各部門、各單位編制年度預(yù)算草案的依據(jù)是：①法律、法規(guī);②本級(jí)政府的指示和要求以及本級(jí)政府財(cái)政部門的部署;③本部門、本單位的職責(zé)、任務(wù)和事業(yè)發(fā)展計(jì)劃;④本部門、本單位的定員定額標(biāo)準(zhǔn);⑤本部門、本單位上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和本年度預(yù)算收支變化因素。

　　3.預(yù)算草案的編制內(nèi)容。

　　(1)中央預(yù)算草案的編制內(nèi)容。根據(jù)《預(yù)算法實(shí)施條例》第十八條的規(guī)定，中央預(yù)算的編制內(nèi)容包括：①本級(jí)預(yù)算收入和支出;②上一年度結(jié)余用于本年度安排的支出;③返還或者補(bǔ)助地方的支出;④地方上解的收入。中央財(cái)政本年度舉借的國(guó)內(nèi)外債務(wù)和還本付息數(shù)額應(yīng)當(dāng)在本級(jí)預(yù)算中單獨(dú)列示。

　　(2)地方各級(jí)政府預(yù)算草案的編制內(nèi)容。根據(jù)《預(yù)算法實(shí)施條例》第十九條的規(guī)定，地方各級(jí)政府預(yù)算的編制內(nèi)容包括：①本級(jí)預(yù)算收入和支出;②上一年度結(jié)余用于本年度安排的支出;③上級(jí)返還或者補(bǔ)助的收入;④返還或者補(bǔ)助下級(jí)的支出;⑤上解上級(jí)的支出;⑥下級(jí)上解的收入。(二)預(yù)算的審批

　　1.審查和批準(zhǔn)。中央預(yù)算由全國(guó)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。

　　2.預(yù)算備案。各級(jí)政府預(yù)算批準(zhǔn)后必須依法向相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)備案，以加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。

　　3.預(yù)算批復(fù)。各級(jí)政府預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，本級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)各部門批復(fù)預(yù)算。各部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向所屬各單位批復(fù)預(yù)算。

　　(三)預(yù)算的執(zhí)行

　　預(yù)算執(zhí)行是指經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的預(yù)算進(jìn)入具體實(shí)施階段，各級(jí)政府、各部門、各預(yù)算單位在組織實(shí)施本級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算中籌措預(yù)算收入、撥付預(yù)算支出等的活動(dòng)。各級(jí)預(yù)算由本級(jí)政府組織執(zhí)行，具體工作由各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)。

　　(四)預(yù)算的調(diào)整

　　預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。

　　1.預(yù)算調(diào)整方案的審批。

　　中央預(yù)算的調(diào)整方案必須提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn);縣級(jí)以上地方各級(jí)政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn);鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算。

　　2.預(yù)算調(diào)整方案的備案。根據(jù)《預(yù)算法》第五十八條規(guī)定，地方各級(jí)政府預(yù)算的調(diào)整方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由本級(jí)政府報(bào)上一級(jí)政府備案。

　　3.不屬于預(yù)算調(diào)整的范圍。根據(jù)《預(yù)算法》第五十六條規(guī)定，在預(yù)算執(zhí)行中，因上級(jí)政府返還或者給予補(bǔ)助而引起的預(yù)算收支變化，不屬于預(yù)算調(diào)整。接受返還或者補(bǔ)助款項(xiàng)的縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告有關(guān)情況;接受返還或者補(bǔ)助款項(xiàng)的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告有關(guān)情況。

　　六、決算

　　決算是指對(duì)年度預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果的會(huì)計(jì)報(bào)告，是預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)，是國(guó)家管理預(yù)算活動(dòng)的最后一道程序，它包括決算報(bào)告和文字說(shuō)明兩部分。

　　七、預(yù)決算的監(jiān)督

　　為了保證預(yù)算、決算的貫徹實(shí)施，各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、政府及財(cái)政審計(jì)部門應(yīng)依法履行法律賦予的預(yù)算決算監(jiān)督職責(zé)，保證預(yù)算工作順利進(jìn)行。包括以下內(nèi)容。

　　1.各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

　　2.各級(jí)政府部門的監(jiān)督。

　　3.各級(jí)政府財(cái)政部門的監(jiān)督。

　　4.各級(jí)政府審計(jì)部門的監(jiān)督。

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